1. Orzeczenie z 31 maja 1989r. (K.2/88)

2. Uchwała z dnia 18 czerwca 1996 r. Sygn. akt W. 19/95

3. POSTANOWIENIE z dnia 23 stycznia 2002 r. Sygn. Ts 147/01

4. POSTANOWIENIE z dnia 6 lipca 2005 r. Sygn. akt SK 25/03

1

Orzeczenie

z dnia 31 maja 1989 r.

(K. 2/88)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Adam Józefowicz

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski

Henryk Groszyk (sprawozdawca)

Andrzej Kabat

Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)

Protokolant: Jerzy Porowski

po rozpoznaniu w dniu 31 maja 1989 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem uczestników postępowania: Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o zbadanie art. 24 ust. 5 zdanie drugie i art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) są zgodne z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej

orzeka, że:

przepisy art. 24 ust. 5 zdanie drugie i art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. u 1989 r., Nr 14, poz. 74) są niezgodne z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

UZASADNIENIE

I

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o zbadanie zgodności z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przepisów: art. 24 ust. 3b zdanie drugie oraz art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; zm. Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 124 i z 1988 r. Nr 24, poz. 170), zwanej dalej ustawą z 1985 r.

W ocenie wnioskodawcy przepis art. 24 ust. 3b zdanie drugie tej ustawy, wyłączając roszczenia właścicieli mienia osobistego z tytułu zmniejszenia jego wartości na skutek decyzji administracyjnej, pozostaje w rażącej kolizji z gwarantowaną konstytucyjnie ochroną własności osobistej obywateli. Natomiast unormowanie zawarte w art. 90 ust. 2 ustawy w części dotyczącej donów jednorodzinnych i działek budowlanych przejętych przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przez Państwo oraz małych domów mieszkalnych i lokali stanowiących odrębną własność w domach wielkomieszkaniowych - zdaniem Prezesa NSA - rażąco odbiega od dyspozycji art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Powyższe stanowisko wnioskodawca uzasadnił następująco.

W myśl art. 24 ust. 3b zdanie drugie powołanej ustawy, w związku ze zmianą wielkości udziałów w domu wielomieszkaniowym, właścicielom lokali nie przysługuje roszczenie z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotu ich prawa. Stosownie do art. 10 ustawy z 1985 r. i art. 234 kodeksu cywilnego, współużytkowanie gruntu nabyte wraz z lokalem w domu wielomieszkaniowym stanowi mienie osobiste i tym samym jest przedmiotem własności osobistej w rozumieniu art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Za własność osobistą uznać należy również - zgodnie z treścią art. 136 w związku z art. 132 § 1 i art. 134 kodeksu cywilnego - wszelkie części domu i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i stanowią przedmiot ich współwłasności. Według art. 18 Konstytucji Polska Rzeczypospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę własności osobistej obywateli. Z powyższego zestawienia przepisów, Prezes NSA wyprowadził wniosek, że art. 24 ust. 3b zdanie drugie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wyłączając roszczenia właścicieli mienia osobistego z tytułu umniejszenia wskutek decyzji administracyjnej wartości tego mienia) pozostaje w niezgodności z gwarantowaną w Konstytucji ochroną własności osobistej obywateli.

Przystępując do oceny unormowania zawartego w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r., Prezes NSA wyraził następujący pogląd.

Zgodnie z art. 90 ust. 2 w związku z art. 89 ust. 1, 2 i 5 tej ustawy wygasły z dniem jej wejścia w życie prawa do odszkodowania za mienie nieruchome stanowiące przedmiot własności osobistej, objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jeśli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali przed dniem 5 kwietnia 1958 r. pozbawieni faktycznej możliwości władania tym mieniem.

Skoro art. 18 Konstytucji PRL dotyczy ochrony własności osobistej w konstytucyjno-prawnym znaczeniu pojęcia "własność", to odnosi się to również do wierzytelności, o ile mają one charakter mienia osobistego osób fizycznych w rozumieniu art. 44 kodeksu cywilnego, co wyklucza możliwość przyjęcia, że wierzytelności, o których mowa w art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 5 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie korzystają z ochrony wynikającej z art. 18 Konstytucji.

Ustawodawca - w ocenie wnioskodawcy - regulując w 1985 r. całokształt problematyki zwrotu mienia nierolniczego, przejętego we władanie państwa w trybie przepisów o przymusowym zarządzie państwowym lub bez podstawy prawnej, ustalił w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) zasadę, iż w przypadku niemożliwości zwrotu dotychczasowym właścicielom domów jednorodzinnych, działek budowlanych albo innego mienia stanowiącego własność osobistą, należy przyznać im odszkodowanie. Ustawa ta nie miała jednak zastosowania do nieruchomości stanowiących własność osobistą, a położonych na obszarze, objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż wyłączała spod swej mocy mienie objęte przepisami szczególnymi (art. 17 in fine).

Powołana w kwestionowanym art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. data 5 kwietnia 1958 r. nawiązuje do dnia wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). W myśl art. 50 ust. 2 tej ustawy jej przepisy należało stosować odpowiednio do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej, przejętej na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., który to przepis nie miał mocy wstecznej.

Z tego względu kwestia odszkodowań za domy jednorodzinne i jedyne działki budowlane, przejęte przed jej wejściem w życie pozostawała nadał w sferze obowiązywania dekretu z dnia 26 października 1945 r., zwłaszcza, że Rada Ministrów nie wykonała upoważnienia do wydania rozporządzenia, przewidzianego w art. 50 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o możliwości stosowania przepisów tej ustawy również w odniesieniu do domów jednorodzinnych i jedynych działek budowlanych - przejętych na własność państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że powołany art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie obejmował małych domów mieszkalnych i lokali, stanowiących odrębną własność w domach wielomieszkaniowych. Ostatecznie z analizy powołanych przepisów wyprowadził wniosek, że data 5 kwietnia 1958 r. nie wiąże się z nieodpłatnym wywłaszczeniem jakichkolwiek dóbr osobistych, ani też z wygaśnięciem jakichkolwiek zobowiązań cywilno-prawnych bądź administracyjno-prawnych.

Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ustosunkowując się do wniosku stwierdził, że przepisy art. 24 ust. 3b zdanie drugie oraz art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. nie pozostają w zgodności z art. 18 Konstytucji PRL.

W ocenie Prokuratora Generalnego PRL, uregulowanie zawarte w art. 24 ust. 3b powołanej ustawy, pozbawiające właścicieli lokali roszczenia z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotu ich prawa nasuwa istotne zastrzeżenia co do jego zgodności z art. 18 Konstytucji PRL. Przepis ten poręcza bowiem całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli, a własność tę stanowi również w myśl art. 10 ustawy z 1985 r. współużytkowanie gruntu nabyte wraz z lokalem, w domu wielomieszkaniowym. Wprawdzie Konstytucja nie określa pojęcia własności osobistej, jednakże z zestawienia jej art. 18 z przepisami dotyczącymi własności społecznej (art. 5 pkt 4 i art. 16 Konstytucji) oraz z przepisami dotyczącymi własności indywidualnej (art. 15 i 17 Konstytucji) wynika, że w rozumieniu Konstytucji własnością osobistą jest wszelka własność przedmiotów osobistego spożycia, przysługująca jednostce (osobie fizycznej), bez względu na to, z jakich stosunków ta forma własności się wywodzi. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w przepisach kodeksu cywilnego, zwłaszcza w art. 133 § 1 i 136 kc.

Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, na tle uregulowań zawartych w wymienionych wyżej przepisach, przy uwzględnieniu z treści art. 10 ustawy z 1985 r. w związku z art. 234 kc (według którego do oddania terenu państwowego w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości) za uzasadnione uznać należy stanowisko wnioskodawcy, że przepis art. 24 ust. 3b zdanie drugie powołanej wyżej ustawy (w brzmieniu ustalonym przepisem art. 7 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe) pozostaje w rażącej kolizji z gwarantowaną konstytucyjnie ochroną 7 własności osobistej.

Rozważając kwestię zgodności z art. 18 Konstytucji PRL postanowień zawartych w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r., Prokurator Generalny PRL stwierdził, że w dekrecie z 1945 r. zostało przewidziane takie samo odszkodowanie zarówno za utratę budynków stanowiących własność indywidualną (domów czynszowych) jak i przeznaczonych do osobistego zaspokojenia potrzeb właścicieli i ich bliskich. W związku z tym należy przyjąć, że art. 89 ust. 1 ustawy z 1985 r. pozbawił byłych właścicieli prawa do odszkodowania za utratę ich mienia. Z kolei w art. 89 ust. 2 tejże ustawy została przyznana byłym właścicielom domów jednorodzinnych i obiektów podobnych, możliwość odzyskania własności budynków wraz z użytkowaniem wieczystym, a więc uzyskania ekwiwalentu bardziej korzystnego, aniżeli ten, na jaki mogli liczyć dotychczas w postaci odszkodowania w papierach wartościowych. Kontynuując ten wywód, Prokurator Generalny stwierdził, że jest jednak pewna kategoria właścicieli obiektów wchodzących w skład własności osobistej, którzy nie mogli uzyskać tej korzystnej rekompensaty, choć mogli liczyć na odszkodowanie przewidziane w art. 9 dekretu z 1945 r. Dotyczy to właścicieli domów jednorodzinnych (i obiektów im podobnych), których grunty już dawno straciły dotychczasowy charakter mienia osobistego, bowiem przepis art. 89 ust. 2 nie przewiduje (odmiennie niż art. 7 ust. 4 ustawy 4 dekretu z 26 października 1945 r.) możliwości uzyskania w takich wypadkach obiektów zamiennych. Z tego też względu Prokurator Generalny PRL uznał za uzasadnione stanowisko Prezesa NSA, że przepis art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. rażąco odbiega od dyspozycji art. 18 Konstytucji PRL.

Prokurator Generalny PRL uznał za trafne twierdzenie wniosku, że ustawodawca regulując w 1958 r. całokształt problematyki zwrotu mienia nierolniczego, przejętego we władanie Państwa w trybie przepisów o przymusowym zarządzie państwowym lub bez podstawy prawnej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) ustalił zasadę, iż w przypadku niemożności zwrotu dotychczasowym właścicielom ich domów jednorodzinnych, działek budowlanych albo innego mienia stanowiącego własność osobistą należy przyznać odszkodowanie. Ustawa ta nie miała jednak zastosowania do nieruchomości stanowiących własność osobistą, położonych na obszarze m. st. Warszawy, objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r., gdyż wyłączyła spod swej mocy mienie objęte przepisami szczególnymi (art. 17 in fine).

Prokurator Generalny PRL podzielił również pogląd wnioskodawcy, że art. 18 Konstytucji PRL dotyczy ochrony własności osobistej w konstytucyjno-prawnym znaczeniu terminu "własność", a więc również wierzytelności, o ile mają one charakter mienia osobistego osób fizycznych w rozumieniu art. 44 kodeksu cywilnego oraz że brak jest przesłanek do przyjęcia, iż wierzytelności, o których mowa w art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 5 wymienionego dekretu z 1945 r. nie korzystają z ochrony, wynikającej z art. 18 Konstytucji.

II

Na rozprawie w dniu 31 maja 1989 r. przedstawiciel Prezesa NSA uściślił oznaczenie kwestionowanego przepisu art. 24 ust. 3b na art. 24 ust. 5 wobec ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 74 z 1989 r.). Jednocześnie poparł wcześniej złożony wniosek na piśmie o cofnięciu żądania w części dotyczącej art. 90 ust. 2 wymienionej ustawy ze względu na przewidywane zmiany ustawy w przedmiotowym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny wniosku tego nie uwzględnił, uznając cofnięcie za bezskuteczne w świetle przepisów o postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a zwłaszcza w świetle art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.), który nie przewiduje umorzenia postępowania wskutek cofnięcia wniosku.

Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymując w pełni żądanie wniosku zmienił jednak jego uzasadnienie w odniesieniu do treści art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. twierdząc, że unormowanie art. 90 ust. 2 narusza nie tylko art. 18, lecz również i art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Zdaniem jego istota sprawy sprowadza się do pozbawienia w art. 89 ust. 1 ustawy z 1985 r. uprawnień do odszkodowań z powołanego dekretu z 1945 r. i do przyznania na nowo w art. 90 ust. 2 odszkodowania, określonej grupie byłych właścicieli w ustalonych warunkach, a mianowicie tym, których dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz co do działki, która przed dniem wejścia w życie omawianego dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozwiązanie to narusza zasadę równego traktowania obywateli, wynikającą z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Kwestionowany przepis różnicuje bowiem, bez żadnego uzasadnienia, uprawnionych do uzyskania odszkodowania z dekretu z 1945 r. za przejęte przez Państwo mienie osobiste. Czyni to w zależności od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pomijając jednocześnie sytuacje faktyczne powstałe na tle unormowań, zawartych w art. 7 dekretu z 1945 r. i uchwały Nr 11 rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie. Przepisy te umożliwiały, - zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy - składanie wniosków o przyznanie wieczystego użytkowania i tylko nie złożenie wniosku w terminie lub nie uwzględnienie go powodowało przejęcie z mocy prawa budynku na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie Państwa.

Przedstawiciel wnioskodawcy twierdził, że również odszkodowanie przewidziane w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. za wywłaszczony dom jednorodzinny oraz działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne na warunkach przewidzianych w tym przepisie ustawy z 1985 r. (a więc za własność osobistą obywateli), jest mniej korzystne od odszkodowania przewidzianego w art. 53 ust. 2 w związku z art. 10 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał takie odszkodowanie jak za wywłaszczone mienie indywidualne, to jest działkę zamienną lub rekompensatę pieniężną. Unormowanie to jest również mniej korzystne dla właścicieli mienia osobistego w porównaniu do unormowania, zawartego w art. 90 ust. 1 ustawy z 1985 r., który przewiduje przyznanie za gospodarstwo rolne objęte dekretem nieruchomość zamienną (art. 90 ust. 1 w związku z art. 65 ustawy z 1985 r.) lub odszkodowanie pieniężne i to pomimo szczególnych gwarancji, wynikających z art. 18 Konstytucji PRL dla własności osobistej. Pominięcie tych gwarancji w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. uzasadnia wniosek o stwierdzenie niezgodności tych przepisów z art. 18 Konstytucji PRL.

Prokurator Generalny w stanowisku wyrażonym na rozprawie podzielił poglądy przedstawione przez przedstawiciela Prezesa NSA co do treści art. 24 ust. 5 i art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. Ponadto uznał, że unormowanie zawarte w art. 90 ust. 2 narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL, poprzez zróżnicowanie uprawnień tej samej grupy właścicieli mienia osobistego.

Sejm PRL zajął stanowisko w sprawie na rozprawie. Przyznał, że wywody kwestionujące prawidłowość unormowań zawartych w art. 24 ust. 5 i art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. przedstawione przez wnioskodawcę i Prokuratora Generalnego PRL są przekonywujące. Przedstawiciel Sejmu podał, że zostały podjęte prace nad nowym prawidłowym i kompleksowym rozwiązaniem kwestii odszkodowań za przyjęte tzw. grunty warszawskie.

Według informacji przedstawiciele Sejmu PRL, przepis art. 24 ust. 4 i 45 wprowadzony do ustawy z 1985 r. dopiero nowelą z 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy prawo lokalowe, miał zaspokoić potrzeby grupy obywateli oczekującej na mieszkanie. Podkreślił, że w pierwszej fazie prac legislacyjnych nie podnoszono nawet kwestii nieprawidłowości, zawartych w art. 24 ust. 5 zdanie drugie. Dopiero w końcowej fazie prac nad projektem tego przepisu przedstawiciel Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę na niekonstytucyjność unormowania, zawartego w wymienionym przepisie. Ostatecznie przeważyły za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania z art. 24 ust. 5 ustawy z 1985 r. względy społeczne, pomimo zastrzeżeń prawnych.

III

Na podstawie tekstów aktów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił, co następuje.

Dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przejęto z dniem wejścia w życie dekretu "wszelkie grunty, położone na obszarze m. st. Warszawy na własność gminy m. st. Warszawy" (art. 1). Jednocześnie w art. 7 tego dekretu przyznano poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym możliwość złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntów przez gminę, wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub zabudowy (obecnie prawa wieczystego użytkowania) gruntów, których uprzednio byli właścicielami. Dla właścicieli, którzy z takiego prawa z jakichkolwiek przyczyn nie skorzystali, przewidziane zostało odszkodowanie w miejskich papierach wartościowych, które miały zostać emitowane według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Odbudowy (art. 9). Rozporządzenie takie jednak nie zostało wydane, w związku z czym złożone wnioski o odszkodowania nie zostały dotychczas przez organy administracyjne rozpatrzone

Według art. 5 powołanego dekretu z 1945 r. budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na przejętych gruntach miały pozostawać własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Jeśli chodzi o urzeczywistnienie zasady odszkodowania wynikającej z art. 9 dekretu z 1945 r., to została ona zrealizowana tylko w odniesieniu do niektórych kategorii nieruchomości, wymienionych w art. 53 (przedtem art. 50) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z jego postanowieniami przepisy ustawy wywłaszczeniowej dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa pozbawieni zostaną użytkowania tych gruntów po dniu wejścia w życie ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podobna zasada została przyjęta w odniesieniu do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły bądź przejdą po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Stosownie do art. 53 ust. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Rada Ministrów mogła w drodze rozporządzenia rozciągnąć zasady odszkodowania przewidziane w tej ustawie do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Nie wydanie rozporządzenia stało się przeszkodą do rozpatrzenia i uwzględnienia wniosków o odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty z mocy art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Należy podkreślić, że uchwalą nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (M. P. Nr 6, poz. 18) umożliwiono dodatkowo składanie wniosków, przewidzianych w art. 7 dekretu z 1945 r. do dnia 31 lipca 1965 r.

Zagadnienie odszkodowań za przejęte przez Państwo grunty, na terenie m. st. Warszawy reguluje również ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), ale w sensie niekorzystnym dla byłych właścicieli nieruchomości, ponieważ pozbawia ich uprawnienia do odszkodowań za wymieniona grunty.

Według art. 89 ust. 1 wymienionej ustawy wygasły z dniem jej wejścia w życie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 1 ust. 4 i 5 art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ustawa powyższa przewidziała w ust. 2 art. 89 możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego i zwrotu budynków jednorodzinnych (lokali stanowiących odrębną własność i in.) poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, o ile złożą w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. odpowiednie wnioski, z tym że na rzecz osoby fizycznej może być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości (ust. 3). Nie dotyczy to jednakie tych gruntów, które zostały oddane w wieczyste użytkowanie osobom innym niż byli właściciele oraz gruntów oddanych w użytkowanie (ust. 5). Równocześnie w art. 90 ustawy powtórzono przyjęte w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 i. Nr 11, poz. 79) zasady ustalania odszkodowania za niektóre nieruchomości. Według jednolitego tekstu treść przepisów art. 24 ust. 5 i 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74 z 14 marca 1989 r.) jest następująca: Art. 24 ust. 5 zawiera unormowanie: "Ostateczna decyzja, o której mowa w ust. 4 stanowi podstawę do dokonania odpowiednich zmian w księdze wieczystej. W związku ze zmianą wielkości udziałów, właścicielom lokali nie przysługuje roszczenie z tytułu zmniejszania wartości przedmiotu ich prawa". Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 24 ust. 4, który stanowi: "Po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy, o których mowa w ust. 3, terenowy organ administracji państwowej w drodze decyzji zmienia odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntu".

Z kwestionowanego we wniosku art. 90 ust. 2 wynika, że "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958".

IV

1. Przystępując do rozważania zarzutów dotyczących art. 24 ust. 5 ustawy z 1985 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje: Postanowienie art. 24 ust. 5 zdanie drugie tej ustawy, że: "w związku ze zmianą wielkości udziałów, właścicielom lokali nie przysługuje roszczenie z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotu ich prawa" łączy się ściśle z sytuacją prawną właścicieli lokali w domach mieszkalnych, do czasu sprzedaży przez Państwo wszystkich lokali znajdujących się w danym domu.

Domem takim z mocy prawa, zarządza zawsze Państwo, za pośrednictwem właściwego organu, jako jeden ze współwłaścicieli (art. 24 ust. 3 ustawy), jednak tylko tak długo, jak długo nie został wyłączony przez współwłaścicieli na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (§ 28 rozporz. RM z 16 września 1985 r. Dz. U. Nr 47, poz. 239) w brzmieniu rozporządzenia z 29 listopada 1987 r. (§ 1 pkt 3 - Dz. U. Nr 36, poz. 207 i 1989 r. Nr 14, poz. 75). Jeśli domem wielomieszkaniowym zarządza Państwo to o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu decyduje terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw nadzoru budowlanego stopnia podstawowego (art. 24 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy) bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli niewyodrębnionych części domu jako właścicieli odrębnych lokali (w drodze wyjątku od art. 199 kodeksu cywilnego). Ostateczna decyzja terenowego organu administracji państwowej przesądza też o zmianie wielkości udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współuprawnieniu z tytułu wieczystego użytkowania gruntu (art. 24 ust. 4 i 5 ustawy). Decyzja ta dotyczy rozporządzenia przedmiotem współwłasności domu i współużytkowania wieczystego gruntu. W sytuacji, gdy w tym zakresie wyłączony jest wymóg zgody współuprawnionych (art. 199 zd. 1 kc), to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wymieniona decyzja terenowego organu administracji państwowej jest decyzją zbliżoną do wywłaszczenia w rozumieniu art. 50 i nast. ustawy, a ściślej do wywłaszczenia części nieruchomości (art. 50 ust. 3 ustawy) i części przedmiotu wieczystego użytkowania. Przyjmując, że w sytuacji objęcia współwłasnością części domu udziały we współwłasności poszczególnych właścicieli lokali są prawami związanymi z własnością lokali (art. 136 § 2 kc), to unormowanie zawarte w art. 24 ust. 4 ustawy z 1985 r. prowadzące do zmniejszenia udziału w nieruchomości, narusza odrębną własność lokali. To samo dotyczy zmniejszenia udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu, na którym znajdują się budynki i urządzenia, w skład których wchodzą lokale, stanowiące odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 i 235 kc).

Decyzja zatem o zmianie (zmniejszeniu) wielkości udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntów (art. 24 ust. 4 ustawy z 1985 r.) stanowi w istocie rzeczy wywłaszczenie z części wskazanych udziałów i tym samym prowadzi do naruszenia prawa własności poszczególnych lokali.

Trybunał Konstytucyjny mając na uwadze powszechnie przyjmowany pogląd w doktrynie stwierdza, że tak odrębna własność lokali mieszkalnych (art. 133 § 1 kc), jak i związane z nią udziały we współwłasności domu (art. 136 w zw. z art. 132 § 1 i art. 134 kc) oraz udziały we współużytkowaniu gruntu (art. 10 ust. 2 z ustawy z 1985 r. w zw. z art. 234 kc) mają charakter własności osobistej w rozumieniu art. 18 Konstytucji PRL. W tych warunkach podejmowanie przez Państwo, jako jednego ze współwłaścicieli domu wielomieszkaniowego, w drodze decyzji administracyjnej kwestii przebudowy, nadbudowy i rozbudowy domu a następnie zmniejszenia udziałów właścicieli we współwłasności domu i we współużytkowaniu gruntu pozostaje w niezgodności zasadą wynikającą z art. 18 Konstytucji, bowiem narusza całkowitą ochronę własności osobistej obywateli.

Należy też podkreślić, że unormowanie zawarte w art. 24 ust. 5 zdanie drugie wprowadzone do ustawy z 1985 r. dopiero nowelą z 16 lipca 1987 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 124 - art. 7 pkt 3b) jako art. 24 ust. 3b zd. 2 stanowi również odejście od zasad obowiązującego prawa wywłaszczeniowego. Z art. 50 i nast. a zwłaszcza z art. 56 ust. 1 i art. 58 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika bowiem, że polskie prawo wywłaszczeniowe oparte jest na zasadzie, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Zasadę respektowało także prawo wywłaszczeniowe z 1958 r. (Dz. U. Nr 10 z 1974 r. poz. 64) niezależnie przy tym od tego, do jakiej formy własności należała wywłaszczona nieruchomość. Ustalone w art. 24 ust. 5 zd. drugie omawianej ustawy z 1985 r. odstępstwo od zasady, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, jest regulacją wyjątkową i to na niekorzyść właścicieli lokali w domu wielomieszkaniowym zarządzanym przez Państwo.

Jednocześnie, co należy podkreślić, unormowanie to nie znajduje zastosowania, jeśli tylko zarząd właściwej państwowej jednostki organizacyjnej, reprezentującej Państwo jako współwłaściciela, zostanie przez współwłaścicieli wyłączony zgodnie z zasadami kodeksu cywilnego.

Przepis art. 18 Konstytucji PRL poręcza całkowitą ochroną oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli. Konstytucja PRL nie określa pojęcia własności osobistej, jednakże z zestawienia jej art. 18 z przepisami dotyczącymi własności społecznej tj. art. 12, art. 16 oraz z przepisami dotyczącymi własności indywidualnej, tj. art. 15 pkt 3 i 17 - wynika, że w rozumieniu ustawy zasadniczej własnością osobistą jest wszelka własność przedmiotów osobistego użytku, przysługująca jednostce, bez względu na to, z jakich stosunków podziału ta forma własności się wywodzi. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w przepisach kodeksu cywilnego (np. art. 133 § 1 i 136).

Reasumując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podejmowanie przez Państwo, w sytuacji gdy jest jednym ze współwłaścicieli domu wielomieszkaniowego, w drodze decyzji administracyjnej, najpierw decyzji o przebudowie, nadbudowie i rozbudowie domu, a następnie decyzji o zmianie wielkości udziałów właścicieli we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntów, bez odszkodowania, jest ingerencją Państwa w sferę własności osobistej obywateli, która nie może być uznana za zgodną z art. 18 Konstytucji PRL. Przepis ten poręcza bowiem całkowitą ochronę własności osobistej obywateli. Kwestionowany przepis art. 24 ust. 5 zdanie drugie omawianej ustawy wyłączający roszczenia właścicieli mienia osobistego z tytułu jego zmniejszenia wskutek decyzji administracyjnej jest zatem w ocenie Trybunału Konstytucyjnego niezgodny z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

2. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. 1 sierpnia 1985 r.) byli właściciele gruntów na terenie m. st. Warszawy utracili tak roszczenia o przyznanie im gruntów zamiennych (art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 80, poz. 279) jak i roszczenia o odszkodowanie (art. 7 ust. 5 i art. 8 wymienionego dekretu z 1945 r.). Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 tej ustawy roszczenia te wygasły a doszło do tego wskutek nie podjęcia przez właściwe organy państwowe stosownych czynności. Byli właściciele nie mogli zrealizować swoich roszczeń z tytułu własności gruntów, które co należy podkreślić - były im przyznane i co pewien czas formalnie potwierdzane np. w wymienionym dekrecie z 1945 r., w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64), a także w uchwale Rady Ministrów nr 11, z 27 stycznia 1965 r. (M. P., poz. 18).

Jeżeli chodzi o przepis art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r., to wprowadza on w miejsce wygasłego z mocy art. 89 ust. 1 prawa do odszkodowania za grunty, które - jak wyżej podano - uprzednio na podstawie art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. warszawy przeszły na własność gminy, a następnie z mocy art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się majątkiem państwowym - ograniczone odszkodowanie.

Jest to odszkodowanie tylko za wywłaszczone nieruchomości takie jak dom jednorodzinny, który przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z tego wynika, że właściciele wyżej wymienionych domów jednorodzinnych i działek, które przejęto przed 5 kwietnia 1558 r. pozbawieni zostali prawa do odszkodowania.

W związku z tym, że roszczeń tych byłych właścicieli żądanie zawarte Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie nie dotyczy, z uwagi na kwestionowanie tylko art. 90 ust. 2 (z pominięciem art. 89 ust. 1) badanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., pozostaje zatem poza przedmiotem sprawy osobny szerszy problem oceny regulacji prawnej zobowiązań państwa z tytułu skomunalizowania a następnie upaństwowienia gruntów warszawskich. W art. 7 wymienionego dekretu z 1945 r. poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym przyznano możliwość złożenia w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów przez gminę m. st. Warszawy wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub zabudowy (obecnie - prawa wieczystego użytkowania gruntu). Dla właścicieli, którzy takiego prawa z jakichkolwiek przyczyn nie uzyskali przewidziane zostało odszkodowanie w miejskich papierach wartościowych, które miały być emitowane według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym (art. 9 dekretu z 1945 r.). Jednakże rozporządzenie takie nie zostało wydane w związku z tym złożone wnioski o odszkodowanie - jak już wspomniano - nie zostały dotychczas rozpatrzone Także nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze przewidziane w art. 53 ust. 3 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co stało się następnie przeszkodą do rozpatrzenia wniosków o odszkodowanie tej grupy byłych właścicieli, którzy utracili własność domów jednorodzinnych i działek przed wejściem w życie ustawy z 1958 r.

W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe podjęcie odrębnie przewidzianych prawem czynności zmierzających do wszczęcia postępowania z inicjatywy własnej.

Rozważając treść kwestionowanego art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. a w szczególności zagadnienie zakresu przyznanego odszkodowania, wymienionej w tym przepisie grupie byłych właścicieli domów jednorodzinnych i działek, Trybunał Konstytucyjny stwierdza co następuje:

Przepis art. 90 ust. 2 omawianej ustawy z 1985 r. przyznając prawa do odszkodowania jak za wywłaszczone nieruchomości według tej ustawy, z tytułu przejęcia po dniu 5 kwietnia 1958 r. domu jednorodzinnego na własność Państwa oraz z tytułu pozbawienia byłych właścicieli i ich następców prawnych władania działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne na obszarze działania dekretu z 1945 r., - odnosi stan prawny i faktyczny do czasu obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 53 ust. 2 tej ustawy stanowił, że jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które po wejściu w życie tej ustawy przejdą na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Art. 10 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał za wywłaszczoną jedną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod zabudowę domu jednorodzinnego dostarczenie, na żądanie właściciela, zamiast odszkodowania pieniężnego działki zamiennej na warunkach określonych w tym przepisie. Natomiast art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. przyznaje za przejęty po dniu 5 kwietnia 1958 r. na własność Państwa dom jednorodzinny oraz za działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne tylko odszkodowanie jak za wywłaszczone nieruchomości tj. odszkodowanie pieniężne. Wynika to z zestawienia treści art. 58 z art. 65 omawianej ustawy. Od wejścia w życie ustawy z 1985 r. uprawnienia do uzyskania nieruchomości zamiennej służy bowiem zgodnie z powołanym art. 65 tylko właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. Art. 58 tej ustawy przewiduje natomiast tylko za wywłaszczone nieruchomości odszkodowania wypłacone przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami. Przepis ten pomija prawo nabyte (z mocy art. 53 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionej w art. 90 ust. 2 ustawy z 1958 r.) grupy byłych właścicieli, do żądania i uzyskania działki zamiennej. Stanowi to naruszenie zasady całkowitej ochrony i poszanowania praw nabytych zagwarantowanej właścicielom mienia osobistego obywateli w art. 18 Konstytucji PRL. Z opinii biegłego prof. Alfreda Klejna wynika, że realizacja tych roszczeń nie została dotychczas spełniona.

Oceniając to rozwiązanie prawne z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony własności osobistej i własności indywidualnej tj. z art. 18 i 17 Konstytucji PRL, Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadziło ono szerszy zakres gwarancji dla własności indywidualnej niż własności osobistej, co nie może być uznane za zasadne w świetle zakresu konstytucyjnej ochrony obu rodzajów własności.

Rozwiązanie to jest również niezgodne z zasadą polskiego prawa wywłaszczeniowego (poczynając od ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i omawianej ustawy z 1958 r.), według którego wywłaszczenia za poszczególne rodzaje nieruchomości następuje tylko za odszkodowaniem uwzględniającym możliwość wyboru przez wywłaszczonego ekwiwalentnego świadczenia przewidzianego prawem.

Prawo własności domku jednorodzinnego i działki pod budowę takiego domku jest prawem osobistym obywateli a jednocześnie prawem rzeczowym bezwzględnym skutecznym erga omnes. Wywłaszczenie z tego prawa przez Państwo na skutek szczególnych potrzeb nie może jednocześnie prowadzić do ograniczenia odszkodowania, czy to w zakresie wysokości kwoty pieniężnej należnej za przejęty obiekt, czy też możliwości uzyskania obiektu zamiennego, o ile istnieją warunki i domaga się tego wywłaszczony właściciel. W piśmiennictwie prawniczym tylko pełne odszkodowanie (kwota pieniężna lub prawo wyboru działki zamiennej) traktowane jest jako przejaw dochowania całkowitej ochrony własności osobistej.

Pozbawienie w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy z 1985 r. byłych właścicieli możliwość wyboru formy odszkodowania przez pominięcie przyznanego i nie zrealizowanego prawa do działki zamiennej stanowi naruszenie konstytucyjnej gwarancji poszanowania własności osobistej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada całkowitej ochrony własności osobistej (art. 18 Konstytucji PRL), stanowi dyrektywę legislacyjną dla organów stanowiących prawo i dyrektywę interpretacyjną dla organów stosujących prawo. W omawianym kontekście poszanowanie własności osobistej powinno oznaczać jej zachowanie. Pozbawienie właścicieli mienia osobistego możliwości ubiegania się o dostarczenie działki zamiennej stanowi pomniejszenie zakresu ochrony własności osobistej, która według konstytucyjnej zasady ma być całkowita. Należy też stwierdzić, że odszkodowanie pieniężne, choćby pełne, nie rozwiązuje problemu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wywłaszczonego i jego bliskich. Wywłaszczenie własności osobistej bez uwzględnienia wszystkich przyjętych w prawie wywłaszczeniowym formom odszkodowania stanowi zatem naruszenie zasady całkowitej ochrony tej własności.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że wystarczającą podstawą do oceny konstytucyjności art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. stanowi art. 18 Konstytucji PRL, to jest przepis normujący ochronę własności osobistej, a więc materię, której dotyczy kwestionowany przepis. Dlatego też Trybunał uznał za błędną dodatkową ocenę art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. z punktu widzenia przepisów wskazanych w toku rozprawy przez uczestników postępowania, gdyż nie pozostają one w bezpośrednim związku z zarzutami podniesionymi we wniosku.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98) orzekł niezgodność kwestionowanych we wniosku przepisów z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

U C H W A Ł A*

z dnia 18 czerwca 1996 r.

Sygn. akt W. 19/95

w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami)

Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:

Janusz Trzciński – przewodniczący

Tomasz Dybowski – sprawozdawca

Lech Garlicki

Stefan J. Jaworski

Krzysztof Kolasiński

Wojciech Łączkowski

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Błażej Wierzbowski

po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 18 czerwca 1996 r. w trybie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Dz.U. Nr 13, poz. 59) wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w szczególności przez wyjaśnienie następujących kwestii:

1) czy przewidziane w art. 23 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. pierwszeństwo byłych właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobierców, dotyczy także nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności  i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279)?

2) czy przewidziane powołanym przepisem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pierwszeństwo nabycia obejmuje także nieruchomości, które po przejęciu zostały zabudowane, odbudowane lub w istotny sposób przebudowane?

ustalił:

1. Określone w art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127; zm.: z 1991 r. Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464; z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629; z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388, Nr 89, poz. 415 i Nr 123, poz. 601; z 1995 r. Nr 99, poz. 486 oraz z 1996 r. Nr 5, poz. 33) pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przysługujące jej byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, stosuje się do przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, jak i tych nieruchomości, które stały się własnością gmin na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; zm.: z 1990 r. Nr 43, poz. 253, Nr 92, poz. 541; z 1991 r. Nr 34, poz. 151; z 1992 r. Nr 6, poz. 20; z 1993 r. Nr 40, poz. 180, oraz z 1994 r. Nr 1, poz. 3 i Nr 65, poz. 285), w tym również nieruchomości, o których jest mowa w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

2. Pierwszeństwo, o którym jest mowa w art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, dotyczy również nieruchomości, które zostały zabudowane lub których części składowe zostały w inny sposób zmienione po przejęciu od byłych właścicieli.

Uzasadnienie:

I

1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego we wniosku z 18 grudnia 1995 r. wniósł o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: ustawa o gospodarce gruntami), określając we wniosku, że chodzi “w szczególności” o wyjaśnienie następujących kwestii: 1) czy przewidziane w art. 23 ust. 4 tej ustawy pierwszeństwo byłych właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobierców dotyczy także nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret z 1945 r.); 2) czy przewidziane powołanym przepisem ustawy o gospodarce gruntami pierwszeństwo nabycia obejmuje także nieruchomości, które po przejęciu zostały zabudowane, odbudowane lub w istotny sposób przebudowane.

W uzasadnieniu Wnioskodawca rozszerza zagadnienia sformułowane we wniosku o pytanie, “czy pierwszeństwo nabycia przysługujące byłym właścicielom lub ich spadkobiercom odnosi się zarówno do nieruchomości stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa oraz nieruchomości stanowiących własność gminy, czy też wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa”, wysuwając tę kwestię na czoło wątpliwości interpretacyjnych, jakie wyłaniają się na tle art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami

Wnioskodawca wywodzi, że uzasadniony jest zarówno węższy, jak i szerszy sposób dokonywania wykładni omawianego przepisu. W szerszym sposobie interpretacji pierwszeństwo odnosiłoby się zarówno do nieruchomości Skarbu Państwa, jak i do nieruchomości gmin, istotne znaczenie ma bowiem jedynie fakt przejęcia danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, późniejsza zaś jej komunalizacja pozostaje bez znaczenia dla bytu uprawnień określonych w art. 23 ust. 4 ustawy. Wnioskodawca wskazuje, że art. 23 ustawy o gospodarce gruntami odnosi się do sprzedaży nieruchomości stanowiących zarówno własność Skarbu Państwa, jak i gminy. W jednym i drugim wypadku chodzi o własność, którą można by określić jako publiczną. Brak jest zatem podstawy, aby różnicować sytuację byłych właścicieli nieruchomości, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Analogiczne stanowisko zawarte jest w cytowanych przez Wnioskodawcę komentarzach do ustawy o gospodarce gruntami. Za węższą interpretacją art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami przemawia natomiast, zdaniem Wnioskodawcy, brzmienie tego przepisu, w którym mowa jest tylko o nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa. Dodatkowo za takim rozumieniem przemawia reguła, zgodnie z którą unormowania wprowadzające wyjątek od zasady nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej.

Ustosunkowując się z kolei do zagadnienia sprecyzowanego bezpośrednio w pkt. 1 wniosku, tj. problemu tzw. gruntów warszawskich, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przedstawia pogląd, że niezależnie od tego, który ze sposobów rozumienia omawianego przepisu zostałby przyjęty w związku z zagadnieniem omówionym na wstępie, przepis ten nie ma zastosowania do tzw. gruntów warszawskich; ustawowe określenie “przejęcie przez Skarb Państwa” może być rozumiane tylko w ten sposób, iż chodzi o sytuacje, w których właścicielem danej nieruchomości stał się Skarb Państwa. Na mocy art. 1 dekretu z 1945 r. grunty znajdujące się w granicach ówczesnej gminy m.st. Warszawy stały się własnością tejże gminy, a nie Skarbu Państwa. To przesądza, zdaniem Wnioskodawcy, iż w odniesieniu do tzw. gruntów warszawskich pierwszeństwo określone w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami nie ma zastosowania.

W sprawie zagadnienia interpretacyjnego sprecyzowanego w pkt. 2 wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wywodzi, że względy celowościowe przemawiają za wyłączeniem stosowania art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami w sytuacji, gdy przejęta nieruchomość gruntowa nie zabudowana lub z budynkami zniszczonymi w toku działań wojennych została następnie zabudowana bądź odbudowana. Z drugiej strony Wnioskodawca zwraca uwagę na to, że w wyniku ewenetualnych nakładów na nieruchomość dokonanych po jej przejęciu przez Skarb Państwa wzrosła wartość nieruchomości, która zostanie ustalona w związku z jej nabyciem przez byłego właściciela lub jego spadkobierców (art. 38 ustawy o gospodarce gruntami), a zatem także przy zastosowaniu trybu bezprzetargowego interesy właściciela dokonującego nakładów są chronione.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 3 kwietnia 1996 r. przedstawił stanowisko, że przepis art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami nie ma zastosowania przy zbywaniu nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy w trybie dekretu z 1945 r. Do pozostałych zagadnień interpretacyjnych wskazanych przez Wnioskodawcę nie ustosunkował się.

W uzasadnieniu Prokurator Generalny stwierdza, iż podziela poglądy przedstawione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, a dodatkowo podnosi, że omawiany art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, wprowadzony nowelizacją z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464; dalej: nowelizacja z 29 września 1990 r.), był poprzedzony unormowaniem zawartym w art. 17 ustawy o gospodarce gruntami w poprzednim brzmieniu. W myśl owego art. 17 osoby, które były właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa, jako położonych na obszarach przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, miały prawo nabyć lub otrzymać w użytkowanie wieczyste – na zasadzie pierwszeństwa – jedną działkę. Nowelizacja dokonana 29 września 1990 r. miała na celu m.in tworzenie rynku nieruchomości oraz ustanowiła zasadę sprzedaży gruntów w drodze przetargu. Pierwszeństwo byłych właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest jednym z wyjątków od tej zasady. Skoro art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami jest tylko kontynuacją regulacji zawartej w dawnym art. 17 tej ustawy, obejmującej wyłącznie grunty byłych właścicieli, które przeszły na własność Państwa w drodze umowy lub wywłaszczania, to pierwszeństwo, o którym mowa w interpretowanym przepisie, nie może dotyczyć byłych właścicieli nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy w innym trybie, tzn. w trybie dekretu z 1945 roku.

Prokurator Generalny powołuje się ponadto na debatę sejmową nad nowelizacją z 29 września 1990 r., podczas której padło stwierdzenie, iż Rząd przewiduje przekazanie do Sejmu projektu ustawy regulującej sprawę tzw. gruntów warszawskich.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały Trybunału z 7 marca 1995 r., sygn. akt W. 9/94 (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 20) dotyczącej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, TK ustala powszechnie obowiązującą wykładnię tylko w granicach wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu, wobec czego Wnioskodawca powinien wskazać zarówno przepis lub przepisy ustawy, o których wykładnię wnosi, jak również sprecyzować zagadnienie interpretacyjne (wątpliwość interpretacyjną), które na tle tego przepisu ma być wyjaśnione. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wnosi o wykładnię jednego przepisu – art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, watpliwości może natomiast budzić to, jakie zagadnienia interpretacyjne przedstawia on Trybunałowi Konstytucyjnemu do rozstrzygnięcia w trybie powszechnie obowiązującej wykładni (a więc wykładni, która z mocy konstytucji wiąże sądy i inne organy państwa). Wątpliwość ta wynika stąd, że zakres wątpliwości interpretacyjnych sprecyzowanych we wniosku jest węższy od zakresu zagadnień przedstawionych i obszernie rozważonych przez Wnioskodawcę w uzasadnieniu (por. cz. I uzasadnienia niniejszej uchwały).

Powyższą wątpliwość należy rozstrzygnąć przez uznanie, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienia interpretacyjne sprecyzowane i omówione zarówno we wniosku, jak i w jego uzasadnieniu. Za rozpatrzeniem przez Trybunał Konstytucyjny zagadnień interpretacyjnych dotyczących art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami w zakresie obejmującym również zagadnienia rozważane w uzasadnieniu wniosku przemawia dodatkowo okoliczność, że Wnioskodawca obydwa pytania sformułowane we wniosku poprzedza wyrażeniem “w szczególności”, które wskazuje na to, iż brzmienie tych pytań nie wyczerpuje wątpliwości interpretacyjnych przedstawionych Trybunałowi do rozstrzygnięcia.

Upoważnia to Trybunał Konstytucyjny do takiego zinterpretowania pierwszego pytania wniosku, aby w odpowiedzi na nie zawarte było również wyjaśnienie zagadnienia rozważanego w uzasadnieniu wniosku, choć nie sformułowanego w nim expressis verbis.

2. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia poszczególnych zagadnień interpretacyjnych należy wyjaśnić, jaka jest ratio legis interpretowanego przepisu i jaka jest funkcja wyrażonej w nim normy prawnej w systemie regulacji gospodarki publicznymi zasobami gruntowymi. Ustalenia w tym zakresie będą bowiem pomocne w rozstrzyganiu omawianych wątpliwości interpretacyjnych.

Pierwszeństwo byłych właścicieli lub ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczanych do sprzedaży bądź oddania w użytkowanie wieczyste, wyrażone w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, zostało ustanowione przez ustawodawcę w nowelizacji z 29 września 1990 r., a więc w pierwszym roku obowiązywania Konstytucji RP w wersji zmienionej nowelizacją z 29 grudnia 1989 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 444), proklamującej zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 1) oraz wzmożoną ochronę własności (art. 7), w okresie intensywnych przemian systemu społeczno-gospodarczego zmierzających do gospodarki rynkowej, związanej z przewagą prywatnej własności. Jednym z oficjalnie uznawanych postulatów tych przemian ustrojowych jest postulat reprywatyzacji, choć jej zakres, zasady i formy są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Idea reprywatyzacji po 1989 roku zasadza się na przekonaniu, że zmiany własnościowe dokonane w Polsce w poprzednim porządku ustrojowym (od lat czterdziestych do lat osiemdziesiątych), zwłaszcza jeśli miały charakter przymusowej i nieekwiwalentnej ekspropriacji, były niezgodne z powszechnie uznanymi standardami ochrony własności, zakładającymi w szczególności legitymowanie każdego wywłaszczenia ważnymi celami publicznymi i prawo do słusznego odszkodowania. Fakt pogwałcenia tych zasad przez ustawodawstwo lub praktykę w przeszłości bywa częstym uzasadnieniem postulatów reprywatyzacyjnych. Problem zadośćuczynienia właścicielom niesłusznie pozbawionym swej własności przed 1990 rokiem nie został jeszcze przez ustawodawcę generalnie rozwiązany, niemniej jednak w ustawodawstwie stanowionym po 1989 roku można spotkać przepisy – o ograniczonym zasięgu działania – wyrażające tendencję reprywatyzacyjną¸ będące instrumentami swego rodzaju “rozliczenia” z ustawodawstwem i praktykami minionego okresu.

Generalnie można stwierdzić, że tendencja reprywatyzacyjna wyraża się w oficjalnych zapowiedziach i w licznych inicjatywach ustawodawczych, w praktyce organów administracji i sądów polegającej na wzruszaniu – na podstawie odpowiednich przepisów proceduralnych – wydanych w przeszłości z naruszeniem prawa decyzji i orzeczeń powodujących utratę własności, wreszcie znajduje wyraz w niektórych szczegółowych regulacjach prawa legis latae, stanowionych od 1989 roku. Regulacjami takimi są na przykład przepisy o zwrocie majątków kościelnych osób prawnych. Tendencję reprywatyzacyjną wyraża art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zmianami), w myśl którego nie może być sprzedana nieruchomość z zasobu własności rolnej Skarbu Państwa, w sprawie której toczy się postępowanie oparte na zarzucie sprzecznego z prawem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Do takich przepisów zaliczyć należy również omawiany art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 1990 roku).

Przepis ten opiera się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, jest obecnie w tych zasobach zbędna i zostaje przeznaczona do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, zaś przy korzystaniu z tego pierwszeństwa z oczywistych względów nie może być stosowany przetargowy tryb zbycia. Zadośćuczynienie wobec byłego właściciela czy jego spadkobierców ma tutaj wymiar przede wszystkim moralny, a w mniejszym stopniu materialny, skoro wartość nieruchomości będąca podstawą wyznaczenia ceny kupna–sprzedaży lub określenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustala się według dyspozycji art. 38 ustawy, a więc w szczególności przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami i dokonanych nakładów. Tak ustalona wartość często może być niższa niż wartość “podbita” na przetargu. Trudno jednak uznać tę preferencję finansową dla byłych właścicieli za zbyt daleko idącą, skoro analogicznie dotyczy ona także najemców i dzierżawców lokali przeznaczonych do sprzedaży (art. 21 ust. 7 w związku z art. 23 ust. 3 i art. 38 ustawy).

Chybione jest twierdzenie Prokuratora Generalnego, że rozpatrywany w niniejszej sprawie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami jest kontynuacją unormowania zawartego w dawnym art. 17 tejże ustawy. Przepis art. 17 przed nowelizacją z 1990 r. był elementem regulacji tworzenia terenów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, która oparta była na przejmowaniu, w drodze wykupu umownego lub wywłaszczenia, na własność Państwa (własności komunalnej wówczas nie było) w zasadzie wszystkich gruntów, które znalazły się w wyznaczonych uchwałą właściwej rady narodowej granicach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Regulacja ta dopuszczała tylko zatrzymanie albo otrzymanie (jeżeli zatrzymanie byłoby niemożliwe) na własność przez dotychczasowych właścicieli po jednej działce budowlanej. Dawny art. 17 pełnił więc funkcję gwarancyjną, a nie reprywatyzacyjną, nie miał nic wspólnego z ideą naprawiania byłym właścicielom skutków przymusowego i nieekwiwalentnego a więc niesprawiedliwego przejmowania nieruchomości przez Państwo w przeszłości. Nowelizacja z 1990 r. zerwała z przejmowaniem na własność publiczną gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w celu ich zbywania na rzecz nowych inwestorów, toteż nie było potrzeby wprowadzania odpowiednika dawnego art. 17. Sprawy własnościowe związane z przekształcaniem terenów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne reguluje obecnie – o wiele korzystniej dla właścicieli gruntów – art. 16. Z kolei ochronę interesów właścicieli, których nieruchomości zostały przejęte w trybie wywłaszczenia, a stały się zbędne z punktu widzenia celu uzasadniającego wywłaszczenie, reguluje obecnie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami. Przepis ten nakłada obowiązek zwrotu nieruchomości w takich wypadkach, co jest rozwiązaniem dalej idącym od prawa pierwszeństwa byłego właściciela w wypadku przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste (stosowanie art. 23 ust. 4 do nieruchomości uprzednio wywłaszczonych lub wykupionych na cel uzasadniający wywłaszczenie nie jest wykluczone, choć w praktyce będzie należeć do rzadkości). Przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami jest nie tyle wyrazem tendencji reprywatyzacyjnej, co logicznym dopełnieniem zasady prawa wywłaszczeniowego, wyrażonej obecnie w art. 46 ust. 2 tej ustawy, tj. zasady niezbędności nieruchomości na określony cel publiczny: skoro tylko przesłanka niezbędności odpadła, wywłaszczona nieruchomość powinna zostać zwrócona.

Określone w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste jest przede wszystkim wynikiem politycznie motywowanej decyzji ustawodawcy, znajduje jednak również uzasadnienie w konstytucyjnych wartościach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności. Z racji tego “zakotwiczenia” w wartościach konstytucyjnych omawiane pierwszeństwo należy traktować jako jedną z istotnych zasad określonego w ustawie o gospodarce gruntami systemu dysponowania nieruchomościami będącymi w gestii publicznej. Nietrafne jest traktowanie tego pierwszeństwa jako wyjątku od zasady sprzedaży nieruchomości lub ich oddawania w użytkowanie wieczyste w trybie przetargu. Zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma nie mniejsze znaczenie niż zasada przetargu. Zasada pierwszeństwa służy ochronie słusznych interesów osób, których dawniej pozbawiono ich praw do nieruchomości; poszanowanie własności wymaga, aby te osoby były brane pod uwagę w pierwszej kolejności jako potencjalni nabywcy w sytuacji, w której nieruchomość jest przeznaczona do zbycia. Z kolei zasada przetargu służy ochronie interesu publicznego, jest jedną z gwarancji ekonomicznej racjonalności wyboru nabywcy i ustalenia warunków zbycia, niedopuszczenia do niesłusznych korzyści indywidualnych kosztem mienia publicznego. Między obydwiema zasadami istnieje swego rodzaju równowaga, a w konsekwencji przy rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przypadków niestosowania przetargu ze względu na pierwszeństwo byłych właścicieli lub ich spadkobierców nie ma zastosowania reguła exceptiones non sunt extendendae. Przez odesłanie w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami do art. 38 tejże ustawy stworzona została podstawa prawna ochrony majątkowych interesów właściciela publicznego w przypadkach bezprzetargowego zbywania nieruchomości z powodu skorzystania z prawa pierwszeństwa.

3. Pierwsze ze szczegółowych zagadnień interpretacyjnych dotyczących art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami – rozstrzygnięte w pierwszej części tezy 1 sentencji uchwały – znajduje rozwiązanie na płaszczyźnie analizy językowej i systemowej. Złożony z czterech ustępów art. 23 stanowi zespół powiązanych ze sobą przepisów regulujących tryb sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, który musi być interpretowany jako całość. Zakres przedmiotowy tej regulacji jest określony w ust. 1, w którym expressis verbis mowa jest o nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa i gmin. Za przeznaczone do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste ustawodawca uznaje tylko takie nieruchomości, które zostały ujęte w wykazie sporządzonym przez właściwy organ państwa albo gminy. Z przepisów ust. 3 i 4 wynika obowiązek powiadomienia o: przeznaczeniu do sprzedaży lokalu najemcy lub dzierżawcy, sprzedaży lokalu oraz analogiczny obowiązek powiadomienia byłego właściciela nieruchomości (gruntowej bądź lokalowej) albo jego spadkobierców. W ust. 4 sprecyzowany jest ponadto zakres przedmiotowy pierwszeństwa byłych właścicieli – przez wskazanie, że pierwszeństwo dotyczy “nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa”. Oczywiście chodzi tutaj o nieruchomości, które uległy takiemu przejęciu w przeszłości. Na gruncie wykładni językowej z tego zastrzeżenia nie sposób wyprowadzić ograniczenia zakresu stosowania ust. 4 w stosunku do zakresu stosowania całego art. 23, określonego w ust. 1 tegoż artykułu, to znaczy nie sposób wyprowadzić wniosku, że pierwszeństwo określone w ust. 4 stosuje się tylko do nieruchomości, które w momencie ich przeznaczenia do sprzedaży albo oddania w użytkowanie wieczyste należą do Skarbu Państwa.

Ponieważ omawiane pierwszeństwo dotyczy nieruchomości, które w przeszłości zostały przejęte na własność Skarbu Państwa, logiczne jest, że odnosi się ono również do tych nieruchomości należących obecnie do gmin, które otrzymały one od Skarbu Państwa tj. do nieruchomości skomunalizowanych (z mocy samego prawa bądź przekazanych decyzją wojewody) na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. (powołanej w pkt. 1 sentencji). Przejęcie nieruchomości na własność gminy pod rządami obecnego art. 23 ustawy o gospodarce gruntami nie stanowiłoby natomiast przesłanki pierwszeństwa przewidzianego w ust. 4 tego przepisu.

Przyjęcie, iż pierwszeństwo określone w ust. 4 omawianego artykułu ustawy o gospodarce gruntami dotyczy wszystkich sytuacji określonych w ust. 1 tego artykułu – a więc odnosi się nie tylko do nieruchomości Skarbu Państwa, lecz także nieruchomości gmin – nie jest skutkiem zastosowania wykładni rozszerzającej. Natomiast wniosek przeciwny, według którego pierwszeństwo byłych właścicieli dotyczyłoby tylko nieruchomości Skarbu Państwa, byłby efektem wykładni zawężającej, dla której musiałyby istnieć bardzo ważne racje systemowe bądź celowościowe. Racji takich trudno się dopatrzyć; przeciwnie: jak trafnie sugeruje Wnioskodawca, z punktu widzenia art. 23 ust. 4 ustawy nie ma żadnego znaczenia ewentualna komunalizacja gruntów uprzednio przejętych przez Skarb Państwa.

Dla sprecyzowania zakresu sytuacji, do jakich odnosi się omawiane pierwszeństwo (art. 23 ust. 4 w związku z ust. 1 tegoż artykułu). konieczne jest wskazanie, że ma ono zastosowanie zarówno do nieruchomości państwowych bądź gminnych przeznaczonych do sprzedaży, jak i do takich nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste. Trybunał Konstytucyjny przychylił się do zapatrywania (prezentowanego m.in. w piśmiennictwie), iż pierwszeństwo to dotyczy obu form dysponowania nieruchomościami będącymi w gestii publicznej, wymienionych w ust. 1 art. 23 ustawy o gospodarce gruntami. Z nieprecyzyjnej redakcji ust. 4, w którym mowa jest o “nabyciu” nieruchomości i o “cenie równej wartości tej nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 38” nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca miał na myśli tylko sprzedaż nieruchomości, jeśli dla wyłączenia z zakresu stosowania omawianego pierwszeństwa przypadków oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste nie ma żadnych racji systemowych ani celowościowych. Skoro nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo istnieje przy dalej idącej formie dysponowania nieruchomością, jaką jest jej sprzedaż, to tym bardziej istnieje ono przy oddaniu w użytkowanie wieczyste (argument a maiori ad minus).

4. Wśród zagadnień interpretacyjnych wskazanych przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, największe wątpliwości może nasuwać problem wyjaśniony w drugiej części tezy 1 sentencji, tj. kwestia stosowania pierwszeństwa z art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami do tzw. gruntów warszawskich, a to z uwagi na zawarte w tym przepisie sformułowanie “nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa”. Rozstrzygając tę wątpliwość należy mieć na względzie z jednej strony omówiony wyżej cel art. 23 ust. 4, a z drugiej strony okoliczność, że pojęcie “przejęcie na rzecz Skarbu Państwa” nie jest jednoznaczną konstrukcją prawną i obejmuje różne zdarzenia prawne. Do zdarzeń tych należały na przykład: przejście własności na Skarb Państwa z mocy samego prawa, przymusowe odjęcie prawa własności na mocy aktu administracyjnego lub orzeczenia sądowego, zastosowanie prawa pierwokupu, wykonanie roszczenia o przeniesienie własności. Cel omawianego unormowania nie pozwala na różnicowanie tych form na gruncie art. 23 ust. 4. Nie można też uznawać za istotną okoliczności, czy z formalnoprawnego punktu widzenia Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości już w momencie odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi, czy też później, w wyniku ustrojowych przekształceń własnościowych dokonywanych przed rokiem 1990. Wprowadzając w roku 1990 interpretowany przepis, ustawodawca ustosunkował się do owych przekształceń w sposób niejako zbiorczy, używając pewnego (niezbyt precyzyjnego) skrótu redakcyjnego, bez wnikania w szczegółowe konstrukcje formalnoprawne.

W ustroju własności publicznej od 1944 roku do momentu ustanowienia interpretowanego przepisu w 1990 roku zachodziły zmiany determinowane założeniami politycznymi i ideologicznymi. Początkowo istniała jeszcze zarówno własność Skarbu Państwa, jak i własność komunalna (gmin i innych związków samorządu terytorialnego). Wkrótce stan ten zaczął ulegać zasadniczym zmianom.

Własność Skarbu Państwa rychło okazała się kategorią nie pasującą do nowych koncepcji ustrojowych. W doktrynie prawnej i ustawodawstwie torowała sobie drogę wzorowana na prawie radzieckim koncepcja tzw. jednolitego funduszu własności państwowej – zakładająca, że własność państwowa (nazywana też własnością ogólnonarodową) przysługuje nie poszczególnym państwowym osobom prawnym (wśród nich Skarbowi Państwa), lecz niepodzielnie Państwu. Koncepcja ta znalazła pełny wyraz legislacyjny dopiero w kodeksie cywilnym z 23 kwietnia 1964 r. (art. 128 § 1 w pierwotnym brzmieniu), jednak była przyjmowana już w latach czterdziestych. Znamienna jest pod tym względem ewolucja terminologii w aktach normatywnych regulujących transformację własności prywatnej we własność państwową. W dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz w dekrecie PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82) mowa była jeszcze o “przejściu” (z mocy samego prawa) lub “przejęciu” (na mocy aktu administracyjnego) nieruchomości na własność Skarbu Państwa, ale w ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) zamiast Skarbu Państwa expressis verbis mowa już była o Państwie, jako nowym właścicielu nacjonalizowanych przedsiębiorstw (m.in. w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1), Skarb Państwa został zaś wymieniony tylko jako osoba prawna obowiązana do świadczenia odszkodowania za niektóre składniki mienia znacjonalizowanego (art. 7 ust. 1). Terminologia wskazująca na Państwo – a nie Skarb Państwa – jako właściciela stosowana była w szeregu aktów ustawodawczych na długo przed wejściem w życie kodeksu cywilnego. Wyrażona w art. 128 (w brzmieniu pierwotnym) kodeksu cywilnego koncepcja jednolitego funduszu własności państwowej została wcześniej sformułowana w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 października 1961 r., sygn. akt 1 CO 20/61 (OSNC z 1962 r., z. II, poz. 1), który stwierdził, że mienie ogólnonarodowe “z punktu widzenia prawa cywilnego jest własnością Państwa, a nie poszczególnych organizacji państwowych”.

istniejąca z kolei jeszcze w pierwszych latach powojennych własność komunalna, była traktowana przez nowe władze jako kategoria przejściowa. Ustrojowym zwieńczeniem procesu “zrastania się” samorządu terytorialnego z władzami państwowymi i własności komunalnej z własnością państwową były zmiany wprowadzone nowelizacją konstytucyjną z dnia 20 marca 1950 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 129) i uchwaloną tego samego dnia ustawą o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (tamże, poz. 130). W myśl art. 32 tejże ustawy związki samorządu terytorialnego zostały zniesione, a ich majątek stał się z mocy prawa majątkiem Państwa.

Dywersyfikacja tzw. własności państwowej, czyli wyodrębnienie własności Skarbu Państwa i własności innych państwowych osób prawnych, a także restytucja kategorii własności komunalnej i komunalizacja części mienia państwowego, wreszcie uregulowanie praw państwowych i komunalnych osób prawnych do znajdujących się w ich władaniu gruntów Skarbu Państwa i gmin są dziełem reform zapoczątkowanych w 1989 roku. Sprawy te są dobrze znane i w tym miejscu nie wymagają szczegółowego omówienia.

Formalnoprawny status tych gruntów zaliczanych do kategorii tzw. gruntów warszawskich, które pozostały w zasobach publicznych, ulegał zatem ewolucji stosownie do omówionych wyżej zmian ustawodawczych. W 1950 roku stały się one gruntami Państwa i pozostawały nimi aż do wejścia w życie nowelizacji do kodeksu cywilnego z dnia 31 stycznia 1989 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 11), zmieniającej art. 128 kc, kiedy to – zgodnie z wykładnią autentyczną ustawodawcy zawartą implicite w art. 2 nowelizacji z 29 września 1990 r. do ustawy o gospodarce gruntami – właścicielem tych gruntów stał się Skarb Państwa. Trzeba jednak wspomnieć, że również przed rokiem 1989 w księgach wieczystych zakładanych dla nieruchomości państwowych (w tym także dla tych tzw. gruntów warszawskich, które pozostały w zasobach państwowych) w dziale II jako właściciela wpisywano Skarb Państwa (por. § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. Nr 19, poz. 18), co uzasadnione było tym, iż Państwo, jako takie, nie było osobą prawną. Z kolei w roku 1990 część tzw. gruntów warszawskich uległa komunalizacji z mocy samego prawa lub z mocy decyzji administracyjnej, a część pozostała własnością Skarbu Państwa.

Z tych wszystkich powodów należy uznać, że użyte w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami sformułowanie “nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa” obejmuje grunty, które w latach 1944 – 1990 przechodziły – z mocy samego prawa, na podstawie orzeczeń sądowych, aktów administracyjnych lub zdarzeń cywilnoprawnych – na własność Skarbu Państwa, Państwa lub gminy m.st. Warszawy. Na gruncie interpretowanego przepisu nie ma bowiem żadnego uzasadnienia różnicowanie tych nieruchomości ze względu na to, który z wymienionych podmiotów stawał się właścicielem nieruchomości w momencie, w którym prawo własności tracił dotychczasowy właściciel. W każdym przypadku mieliśmy do czynienia z utratą prawa własności przez dotychczasowego właściciela na rzecz podmiotu reprezentującego interes publiczny i – niezależnie od tego, jak podmiot ten był określany w momencie odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi – zdeterminowane ewolucją koncepcji ustrojowych przemiany stosunków własnościowych prowadziły do zaliczenia przejętej nieruchomości do tzw. jednolitego funduszu własności państwowej, a następnie do identyfikacji Skarbu Państwa jako właściciela. Stosowanie na gruncie art. 23 ust. 4 wspomnianego rozróżnienia – irrelewantnego z punktu widzenia celu tego unormowania – oznaczałoby bezzasadne różnicowanie sytuacji prawnej obywateli w sytuacjach identycznych lub zasadniczo podobnych, co kolidowałoby z zasadą równości praw obywateli, wyrażoną w art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Wykładnia sformułowana w tezie 2 sentencji takiej kolizji unika; zawsze zaś w razie wątpliwości interpretacyjnych należy przyjmować ten wariant wykładni, który najpełniej odpowiada zasadom konstytucyjnym.

zważyć ponadto należy, iż byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (wyrażonymi obecnie w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych). Praktyka władz administracyjnych rozminęła się z przepisami dekretu z 26 października 1945 r. Choć zniszczenie Warszawy przez okupanta uzasadniało komunalizację gruntów w tym mieście, to jednak prawodawca daleki był od przerzucenia na dotychczasowych właścicieli kosztu tej komunalizacji, lecz przeciwnie, przyznał im określone uprawnienia majątkowe, mające stanowić rekompensatę za komunalizację. W myśl art. 7 tego dekretu właściciele ci mogli ubiegać się o przyznanie “prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną” na gruncie będącym dotąd ich własnością albo na gruncie o równej wartości użytkowej, w razie zaś niezgłoszenia wniosku lub niemożności jego uwzględnienia gmina obowiązana była uiścić ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za grunty i budynki, płatne “w miejskich papierach wartościowych”. wnioski o przyznanie odpowiednich praw w praktyce jednakże często nie były uwzględniane, zaś wspomniane papiery wartościowe nawet nie zostały wyemitowane, nie wprowadzono też żadnej zamiennej formy odszkodowań. Po upaństwowieniu mienia gminy m. st. Warszawy organy państwowe nie poczuwały się do zadośćuczynienia roszczeniom wynikającym z dekretu z 26 października 1945 r., mimo że dekret z 1945 r. nadal obowiązywał. Wymienione w art. 7 dekretu prawa do gruntów ulegały z mocy prawa różnym przekształceniom (np. prawo zabudowy zostało przekształcone we własność czasową, która mogła nie być przedłużona, następnie instytucja własności czasowej została zniesiona i zastąpiona użytkowaniem wieczystym). Wreszcie art. 89 ustawy o gospodarce gruntami w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99; wg obecnej numeracji: art. 82) stanowił w ust. 1 o wygaśnięciu – z dniem wejścia w życie ustawy – roszczeń przewidzianych w owym dekrecie, dotyczących przyznania praw do gruntów zamiennych lub odszkodowania. W ust. 2-5 powołanego artykułu ustawy o gospodarce gruntami zostały określone nowe uprawnienia byłych właścicieli niektórych kategorii przejętych gruntów lub ich następców prawnych: osoby te w terminie do 31 grudnia 1988 r. mogły zgłosić wnioski o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i o zwrot budynków, przy czym osoba fizyczna mogła ubiegać się o zwrot tylko jednej nieruchomości. Jak wspomniano, w 1990 roku oficjalnie zapowiedziano generalne ustawowe uregulowanie skutków komunalizacji tzw. gruntów warszawskich, lecz dotychczas to nie nastąpiło. Skoro zaś owa komunalizacja nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny, to bez specjalnej regulacji prawnej osoby zainteresowane nie będą mieć skutecznych środków wzruszenia jej skutków – środków podobnych do tych, jakie np. według reguł ogólnych (m. in. określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i w kodeksie postępowania cywilnego) przysługują osobom, które pozbawiono dawniej własności w trybie rozstrzygnięć indywidualnych z naruszeniem obowiązujących podstaw materialnoprawnych lub procedur.

Powyższe okoliczności sprawiają, że z przyczyn leżących po stronie ustawodawcy, a także po stronie organów stosujących prawo znaczna część osób, które utraciły własność na mocy dekretu z 26 października 1945 r., znalazła się w sytuacji niestabilności lub niepewności co do ich praw, bez otrzymania sprawiedliwego zadośćuczynienia za utratę majątku na rzecz dzieła odbudowy Warszawy, wbrew literze i założeniom dekretu z 1945 roku.

Biorąc pod uwagę powyższy kontekst historyczny trzeba stwierdzić, że wyłączenie byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich oraz ich następców prawnych z zakresu stosowania art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami byłoby sprzeczne nie tylko z art. 67 ust. 2, lecz także z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Podkreślić należy także, iż preferencja, jaka dla byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich (lub ich spadkobierców) wynika z art. 23 ust. 4 w zwiazku z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami, jest przywilejem umiarkowanym i nie pozostaje w istotnej kolizji z interesem publicznym, skoro omawiane pierwszeństwo polega niejako na prawie “wykupienia” nieruchomości według ich aktualnej wartości i tylko w sytuacji, gdy są one zbędne w zasobach publicznych. Omawiana instytucja prawna nie zawiera żadnych elementów potrącenia przez osobę wykonującą prawo pierwszeństwa wartości nieruchomości utraconej na mocy dekretu z 1945 r. Tymczasem w wydawanych po 1989 roku przepisach regulujących gospodarkę gruntami stanowiącymi własność publiczną można znaleźć preferencje idące o wiele dalej. Przykładem takiego unormowania jest art. 2c nowelizacja z 29 września 1990 r. do ustawy o gospodarce gruntami (w brzmieniu nadanym ustawą z 21 października 1994 r., Dz.U. Nr 123, poz. 601), w myśl którego każda osoba prawna, która była tylko użytkownikiem gruntu państwowego lub komunalnego w dniu 5 grudnia 1990 r., nie wyłączając gruntu, który był zabudowany przed objęciem go w użytkowanie, ma roszczenie przeciw Skarbowi Państwa albo gminie o oddanie jej tego gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynków; roszczenie to przysługuje osobie prawnej niezależnie od tego, czy grunt jest zbędny na cele publiczne, zaś ustanowienie użytkowania wieczystego wiąże się ze znaczną korzyścią w postaci zwolnienia z pierwszej opłaty rocznej. W porównaniu z tą i podobnymi preferencjami uprzywilejowanie byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich wynikające z art. 23 ust. 4 w związku z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami jawi się jako unormowanie szczególnie uzasadnione, jednocześnie dobrze chroniące interes publiczny.

5. Jeśli chodzi o zagadnienie interpretacyjne wyjaśnione w pkt. 2 sentencji, należy na wstępie rozważyć w jakim znaczeniu ustawodawca użył pojęcia “nieruchomość” w rozpratrywanym art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami. Chodzi mianowicie o to, czy w odniesieniu do gruntów chodzi o część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności (por. art. 46 kc) w granicach według stanu z chwili odjęcia własności poprzedniemu właścicielowi prywatnemu, czy też w granicach według stanu obecnego. Oczywiste jest, że wskutek przekształcenia stosunków prawnych i faktycznych granice te nie zawsze są tożsame. Funkcja reprywatyzacyjna (restytucyjna) interpretowanego przepisu jednoznacznie przemawia za wyborem pierwszego wariantu wykładni, tj. za uznaniem, iż pierwszeństwo nabycia dotyczy nieruchomości w granicach według stanu z chwili utraty własności przez właściciela, któremu (bądź którego spadkobiercom obecnie to pierwszeństwo przysługuje).

Nie ma natomiast podstaw do tego, aby z zakresu przedmiotowego art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami wyłączyć nieruchomości, na które Skarb Państwa lub gmina poczyniły, choćby znaczne, nakłady budowlane czy inne (argument lege non distinguente). Chociaż w wyniku takich nakładów mogło nastąpić przekształcenie materialnej substancji nieruchomości oraz zwiększenie jej wartości użytkowej i rynkowej, to przecież z prawnego punktu widzenia wzniesienie nowych lub zwiększenie wartości istniejących budynków samo przez się nie powoduje powstania nowej nieruchomości gruntowej, ponieważ naniesienia trwale z gruntem związane są jego częściami składowymi (art. 48 kc).

Jak wspomniano wyżej, w art. 23 ust. 4 wyrażona została istotna zasada systemu dysponowania nieruchomościami państwowymi i komunalnymi, z którą wiążą się określone prawa obywateli. Dla ewentualnej wykładni ścieśniającej tego przepisu ze względów celowościowych – a taką byłaby interpretacja wprowadzająca ograniczenia przedmiotowe nie wyrażone expressis verbis przez ustawodawcę – musiałyby istnieć szczególnie ważne powody, mające oparcie w normach konstytucyjnych. Takich powodów nie wskazał Wnioskodawca, nie dopatrzył się ich też Trybunał Konstytucyjny.

W szczególności nie można przyjąć, że przy wykładni ustalonej w tezie 2 sentencji występuje skrępowanie Skarbu Państwa czy gminy w stopniu większym, niż ma to miejsce w wypadku nieruchomości znajdującej się stanie zbliżonym do tego, w jakim odebrano ją poprzedniemu właścicielowi. I w jednym, i w drugim wypadku wartość nieruchomości ustala się według art. 38 omawianej ustawy, uwzględniając m.in. dokonane nakłady (ust. 2). Trzeba też podkreślić, że z art. 23 ust. 4 nie wynika bezwzględne roszczenie o zawarcie umowy kupna-sprzedaży albo umowy oddania w użytkowanie wieczyste, a tylko pierwszeństwo nabycia nieruchomości w wypadku, gdy właściwy organ zadecydował o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży albo oddania w użytkowanie wieczyste.

Pewna komplikacja pojawia się w sytuacji, gdy po upaństwowieniu lub skomunalizowaniu kilku nieruchomości gruntowych sąsiadujących ze sobą, które należały do różnych właścicieli, grunty te zostały połączone w jedną, zorganizowaną całość i zabudowane bądź urządzone w taki sposób, że nowy budynek lub inne części składowe nieruchomości zostały posadowione nie w granicach jednej przejętej nieruchomości, lecz zajmują obszar kilku dawniej odrębnych, obecnie połączonych gruntów, tak iż praktycznie sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste może dotyczyć tylko niepodzielnie tej nowej całości. Od strony prawnej komplikacja polega wówczas tylko na tym, że mamy do czynienia ze zbiegiem kilku praw pierwszeństwa, zatem podmioty uprawnione powinny w zasadzie wykonać swoje prawa wspólnie, w odpowiednich częściach ułamkowych. Jest to zresztą sytuacja analogiczna do tej, w której przedmiotem pierwszeństwa jest nieruchomość, która do momentu jej upaństwowienia bądź komunalizacji należała do kilku prywatnych współwłaścicieli albo gdy pierwszeństwo przysługuje kilku spadkobiercom byłego właściciela.

Nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie wypowiadanie się o sposobie rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości bądź kolizji w różnych hipotetycznych przypadkach zbiegu pierwszeństwa przysługującego na podstawie rozpatrywanego przepisu kilku podmiotom (np. rozstrzyganie kwestii sposobu wykonania prawa pierwszeństwa w sytuacji, gdy spośród kilku osób uprawnionych tylko niektórzy chcą i mogą je wykonać), gdyż Trybunał nie był o to pytany. Wystarczy w tym miejscu ograniczyć się do stwierdzenia, że interpretowany przepis nie wyklucza zbiegu pierwszeństwa kilku osób i że w takiej sytuacji wspólne nabycie przez te osoby nieruchomości w odpowiednich częściach ułamkowych jest jednym z dopuszczalnych sposobów wykonania przez nie prawa pierwszeństwa.

W ramach przysługującego ustawodawcy władztwa do stanowienia prawa odpowiadającego przyjętym celom społeczno-gospodarczym mógłby on, w granicach wytyczonych normami konstytucyjnymi, wyraźnie i precyzyjnie określić pewne ograniczenia w stosowaniu pierwszeństwa, o którym mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (w szczególności ograniczenia związane z poczynieniem przez właściciela publicznego znacznych nakładów budowlanych na nieruchomość). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie w tym ustawodawcy przez interpretatora.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny ustalił wykładnię jak w sentencji.

113

POSTANOWIENIE

z dnia 23 stycznia 2002 r.

Sygn. Ts 147/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodniczący

Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca

Marian Zdyb

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 listopada 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Hanny Dąbkowskiej-Skriabin

p o s t a n a w i a :

nie uwzględnić zażalenia.

Uzasadnienie:

W skardze konstytucyjnej Hanny Dąbkowskiej-Skriabin z 10 września 2001 zarzucono, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44 z 1921 r., poz. 267).

Skarżąca wskazała, iż wyrokiem z 11 czerwca 2001 r. (sygn. akt OSA 3/01) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 marca 1999 r. (Nr KOC/296/40/99), odmawiającą jej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 10 lutego 1953 r. Orzeczeniem tym stwierdzono przejście na własność państwa nieruchomości położonej na terenie m.st. Warszawy z uwagi na niezgłoszenie przez właściciela nieruchomości wniosku o ustanowienie własności czasowej. Skarżąca stwierdziła, iż w ten sposób doszło do naruszenia przysługującego jej prawa do dziedziczenia, którego ochronę wyprowadza z treści art. 64 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 12 listopada 2001 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej stwierdzając, iż skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi, w szczególności nie wskazała, które konkretnie przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) czyni przedmiotem skargi konstytucyjnej.

Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wniosła zażalenie, w którym stwierdziła, iż skarga ta odnosi się do całego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), z uwagi na to, iż wszystkie jego przepisy zostały wydane przez organ nie posiadający do tego kompetencji w dacie wydawania dekretu. Zdaniem skarżącej, wskazanie konkretnych przepisów dekretu musiałoby prowadzić do przyjęcia, iż część tego dekretu pozostaje w zgodzie z Konstytucją a inna część nie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Z istoty skargi konstytucyjnej określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż jest ona indywidualnym środkiem ochrony praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Nie jest więc ona sposobem zainicjowania abstrakcyjnej kontroli zgodności określonych aktów normatywnych z Konstytucją RP. Stąd przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie ten zakres aktu normatywnego, który miał znaczenie dla podjętego przez organ władzy publicznej rozstrzygnięcia, naruszającego zdaniem skarżącego jego prawa lub wolności określone w Konstytucji RP. Zakres ten określony w skardze konstytucyjnej przez wskazanie konkretnych przepisów danego aktu normatywnego, wyznacza równocześnie granice skargi konstytucyjnej, którymi Trybunał Konstytucyjny jest związany. Granic tych, w szczególności zaś przedmiotu skargi konstytucyjnej, Trybunał nie jest władny samodzielnie ustalać, zaś ich niewyznaczenie przez samego skarżącego, stanowi brak formalny uniemożliwiający merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej. Nie usunięcie tego braku w wyznaczonym terminie prowadzi w związku z tym do odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na mocy art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż przyjęcie za przedmiot skargi całego dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy bez wskazywania konkretnych jego przepisów stanowiących podstawę wydania wskazanych w skardze orzeczeń, miało charakter braku formalnego, który wszakże nie został usunięty w wyznaczonym do tego terminie.

Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać za zasadne postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 listopada 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej i orzec jak w sentencji.

A oto kolejny odjadający merytoryczne rozpoznanie sprawy wyrok trybunału konstytucyjnego, wskazujący jak wielce upolityczniony i bezwolny jest to obecnie organ.

83/7/A/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 6 lipca 2005 r.

Sygn. akt SK 25/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wiesław Johann – przewodniczący

Jerzy Ciemniewski

Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2005 r., skargi konstytucyjnej Józefa Borowskiego, Ireny Borowskiej-McGough, Marii Dembińskiej, Wandy Leźnickiej i Róży Mycielskiej o zbadanie zgodności:

§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) postanawia umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

UZASADNIENIE:

I

1. Pismem z 3 marca 2003 r. Józef Borowski, Irena Borowska-McGough, Maria Dembińska, Wanda Leźnicka i Róża Mycielska złożyli skargę konstytucyjną, w której zakwestionowali zgodność przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112; dalej: rozporządzenie Ministra Odbudowy) z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Pełnomocnik skarżących w skardze konstytucyjnej podniósł, że zaskarżony przepis, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy, wydany na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret), ograniczył prawo własności w formie innej niż ustawowa (art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji). Sześciomiesięczny termin zawity prawa materialnego, którego upływ prowadzi wprost do utraty przez obywateli prawa własności budynków i możliwości starania się o uzyskanie tytułu prawnego do gruntów tymi budynkami zabudowanymi – z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w dzienniku urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, a zatem z dniem, w którym dziennik ten się ukazuje, czyniąc to zatem w sytuacji, gdy objęcie gruntu w posiadanie przez gminę jest w istocie tzw. fikcją prawną, wobec czego zdarzenie to winno być tak określone, aby każdemu obywatelowi zapewnić możliwość powzięcia wiadomości o jego wystąpieniu, ponieważ nie może być wątpliwości, że faktyczne uprawnienia do domagania się ustanowienia tzw. własności czasowej mogły być wykonywane od momentu zapoznania się z treścią ogłoszenia, a moment ten mógł być całkowicie inny od daty publikacji takiego ogłoszenia – a zatem przy naruszeniu zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Zaskarżony przepis narusza również, zdaniem skarżących, art. 64 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ponieważ organy władzy publicznej (Minister Odbudowy oraz Minister Administracji Publicznej) przekroczyły delegację art. 4 dekretu, upoważniającego jedynie do określenia terminów i trybu działania przy obejmowaniu w posiadanie gruntów. Zdaniem skarżących, przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy został wydany z przekroczeniem upoważnienia do wydania rozporządzenia, tj. art. 4 dekretu. Dekret przewidywał, że terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów poddanych działaniu dekretu mają ustalić Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, a zatem upoważnienie to dotyczyło wyłącznie określania terminów i trybu działania przy dokonywaniu czynności stanowiących pewne zdarzenia prawne, a nie dawało podstaw organom wykonawczym do zastępowania tych czynności (zdarzeń prawnych) fikcjami prawnymi, tak jak to uczynione zostało dyspozycją § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy. Minister Odbudowy nie był zatem upoważniony do tego, aby stwierdzać, że doszło do objęcia w posiadanie nieruchomości w sytuacjach, w których do takiego objęcia cywilistycznie nie dochodziło. Minister Odbudowy wprowadzając określoną w § 8 ust. 1 rozporządzenia fikcję prawną, uregulował materię zastrzeżoną dla ustawy, przekroczył tym samym granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Uzasadnionym jest zatem także stwierdzenie, że kwestionowany przez skarżących przepis jest także niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nie może funkcjonować norma prawna o charakterze podustawowym wydana przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem upoważnienia do jej wydania.

2. Prokurator Generalny pismem z 26 sierpnia 2003 r. wniósł o stwierdzenie zgodności § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także o umorzenie postępowania w zakresie kontroli zaskarżonego przepisu z art. 7 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Prokurator Generalny w pierwszej kolejności stwierdził, że mimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonego rozporządzenia (na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy; Dz. U. Nr 6, poz. 43) należy przyjąć, że przepis ten stanowi podstawę do podejmowania indywidualnych aktów stanowienia prawa i nie zachodzi okoliczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, Prokurator Generalny stwierdził, że istotą unormowania przyjętego w zakwestionowanym § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy nie jest ingerencja w prawo własności, gdyż o przejęciu nieruchomości stanowi art. 1 dekretu. Z kolei granice tej ingerencji są zależne od konkretnej sytuacji i stwierdzenia, czy doszło do przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (a w efekcie własności budynków). Nabycie tych uprawnień było możliwe jednak po złożeniu wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, w terminie jednakowym dla wszystkich dotychczasowych właścicieli: sześć miesięcy od daty objęcia nieruchomości przez gminę. Dlatego też zaskarżony przepis, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie różnicuje podmiotów w zakresie ich ochrony prawnej. Fakt, że data publikacji protokołu oględzin nie była równoznaczna z powzięciem wiadomości przez każdego dotychczasowego właściciela o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, nie narusza zasady równości, gdyż komunalizacja miała charakter powszechny i nastąpiła z mocy samego prawa, a termin 6-miesięczny miał umożliwić podjęcie przez zainteresowanych odpowiednich kroków prawnych.

Ponadto, jak wskazuje Prokurator Generalny, sposób i rodzaj podejmowanych czynności poprzedzających dokonanie oględzin i w efekcie objęcie gruntu w posiadanie, został skonstruowany w sposób umożliwiający wcześniejsze zapoznanie się z nim i uczestniczenie w czynnościach. Tak określony tryb postępowania stwarzał, jak na powojenne warunki, adekwatne gwarancje powzięcia wiadomości i uczestnictwa zainteresowanych podmiotów w czynnościach zmierzających do objęcia gruntu przez gminę.

Fikcja prawna związana z datą ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego pozostaje, zdaniem Prokuratora Generalnego, w racjonalnym związku z przyjętym trybem obejmowania gruntu i powszechnym charakterem komunalizacji gruntów warszawskich, ponieważ stwarzała obiektywne warunki dotychczasowym właścicielom do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu, a jednocześnie umożliwiała szybkie dysponowanie gruntami na odbudowę miasta po wojnie. Wyżej wskazane reguły obowiązywały wszystkich dotychczasowych właścicieli, a więc spełniły konstytucyjny wymóg równego traktowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Prokurator Generalny za niezasadny uznał również zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazał on, że przepis ten jedynie konkretyzuje datę objęcia nieruchomości przez gminę, co nie jest materią zastrzeżoną dla ustawy.

Wskazując, że postępowanie w zakresie dotyczącym badania z art. 7 Konstytucji powinno zostać umorzone, Prokurator Generalny stwierdził, że przepis ten nie wyraża praw i wolności podlegających ochronie w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji.

3. Minister Infrastruktury pismem z 21 października 2003 r. wniósł o stwierdzenie konstytucyjności § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy.

Zdaniem Ministra 6-miesięczny okres na złożenie wniosku był równy dla wszystkich zainteresowanych złożeniem wniosku o przyznanie prawa, nie można więc uznać za uzasadnione twierdzenia o niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. Nadto Minister podniósł, że uchwała 7 sędziów NSA z 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 3/03) wskazuje, że termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jest zachowany również wówczas, gdy został on złożony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, gdyż sam przepis określa jedynie termin końcowy (po upływie sześciomiesięcznego okresu) nie zakreśla zaś początkowego. Co do terminu końcowego Minister odwołuje się do jednolitego orzecznictwa sądowego, które wskazuje na jego charakter prekluzyjny. Oznacza to, że niezłożenie w terminie wniosku skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do objęcia nieruchomości. Samo przejście nieruchomości na własność gminy nie wynikało z zaskarżonego przepisu, lecz z dekretu. A w związku z tym nie można uznać słuszności zarzutu co do naruszenia wyłączności ustawy w sferze ograniczenia własności i niezgodności § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji. W piśmie Ministra Infrastruktury wskazano również, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i w związku z tym podlega ograniczeniom, które w tym przypadku były jak najbardziej uzasadnione, gdyż dotyczyły umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. Nowy Świat 17 (nr hip. 1265-B), stanowiąca własność Włodzimierza Skarbka-Borowskiego została objęta przepisami dekretu i przejęta na własność państwa. Do protokołu z oględzin nieruchomości, sporządzonego 21 kwietnia 1947 r., zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy, zapisane zostało w punkcie dotyczącym zastrzeżeń do protokołu, że uczestniczący w nich pełnomocnik dotychczasowego właściciela wnosi o przyznanie własności czasowej (str. 8-9 uzasadnienia wyroku NSA z 28 października 2002 r., sygn. akt I SA 2712/00).

Gmina m.st. Warszawy formalnie objęła w posiadanie wskazaną wyżej nieruchomość w dniu 2 maja 1947 r. i od tego momentu liczony był 6-miesięczny okres do złożenia wniosku przez właścicieli bądź inne uprawnione osoby, aby w trybie art. 7 ust. 1 dekretu złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Do końca tego okresu (2 października 1947 r.) wniosek w tym trybie nie został złożony, a związku z tym roszczenie wygasło. Stało się tak niezależnie od tego, że zainteresowany wnosił o przyznanie własności czasowej wcześniej (w trakcie oględzin, 21 kwietnia 1947 r.), przed objęciem nieruchomości w posiadanie, a formalny wniosek wpłynął ponownie do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie już po 2 listopada – dopiero 8 listopada 1947 r.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy grunty uznane zostały za objęte przez gminę z datą wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie (§ 3), w tym przypadku 2 maja 1947 r. W wyniku rozpoznania wniosku z 8 listopada 1947 r. Prezydium Rady Narodowej, orzeczeniem administracyjnym nr L. dz. PB/436/50/U z 20 stycznia 1950 r., odmówiło dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Nowy Świat 17, z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Od tego rozstrzygnięcia zainteresowany nie odwoływał się.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 26 września 2000 r. (PO.5.3-R-779/99), rozpoznając ponownie sprawę na wniosek skarżących – następców prawnych Włodzimierza Skarbka-Borowskiego (w związku z jego wnioskiem z 8 listopada 1947 r.), stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z 20 stycznia 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, gdyż wydanie jej – wobec złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej po terminie – rażąco naruszyło przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Decyzją z 17 listopada 2000 r. (nr P.5.3-WP-75/2000) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 października 2002 r. oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej dotyczącego własności czasowej, nie dopatrując się formalnych uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz stwierdzając zasadniczą bezsporność stanu faktycznego.

2. Trybunał Konstytucyjny rozpatruje sprawę w wyniku wniesionej przez skarżących skargi konstytucyjnej na podstawie art. 79 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakwestionowane przez skarżących rozporządzenie Ministra Odbudowy utraciło moc prawną na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). To ostatnie rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 10 lutego 1948 r. i – zgodnie z § 1, który ma również charakter międzyczasowy, regulowało obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy tych gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które do dnia jego wejścia w życie nie zostały objęte na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. Oznacza to, że do sytuacji faktycznej, której dotyczy sprawa leżąca u podstaw niniejszej skargi konstytucyjnej, a mianowicie dotrzymania terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu, mogły mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r., bowiem gmina m.st. Warszawy objęła grunt w posiadanie z dniem 2 maja 1947 r., czyli przed wejściem w życie rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach zajmował stanowisko, zgodnie z którym przepis obowiązuje w systemie prawa dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stanowienia prawa, zaś utrata mocy obowiązującej, jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, następuje dopiero wówczas, gdy przepis ten nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej. Badając, czy uchylony przepis może być nadal stosowany, należy kierować się treścią normy intertemporalnej (wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, s. 57).

Biorąc pod uwagę, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, która dała asumpt do wniesienia skargi konstytucyjnej, stanowił przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r., mimo że w dacie orzekania przepis ten już nie obowiązywał, należy przyjąć, że w sprawie niniejszej nie zachodzi okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym). W konsekwencji, należy uznać, że w sprawie nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, bowiem poza zakresem jego stosowania pozostają przepisy, które formalnie zostały uchylone, lecz mogą stanowić podstawę decyzji stosowania prawa, przez co zachowują moc obowiązującą.

3. Przeprowadzana w niniejszej sprawie kontrola konstytucyjności zaskarżonych przepisów została wszczęta w wyniku skargi konstytucyjnej. Ten tryb postępowania charakteryzuje się pewnymi szczególnymi cechami. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności. Jej wniesienie wymaga uprzedniego spełnienia szeregu przesłanek stanowiących conditio sine qua non jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji, podstawową przesłanką skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest zakwestionowanie takich przepisów, które wykazują podwójną kwalifikację. Prowadząc do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego muszą jednocześnie być one podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Zasadnicze znaczenie ma wymaganie, aby na podstawie kwestionowanego w skardze przepisu zapadło ostateczne orzeczenie naruszające konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Przedmiot skargi konstytucyjnej został określony w samej Konstytucji; może nim być jedynie konstytucyjność podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. W odróżnieniu od wniosków kierowanych przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 22 lutego 2001 r., sygn. Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77; 2 kwietnia 2003 r., sygn. Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Ustalenie spełnienia tego warunku wymaga sięgnięcia do sporu, na tle którego zapadło orzeczenie i skonfrontowania podstawy prawnej orzeczenia z przedmiotem zaskarżenia.

Realizując ten tok rozważań, Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności poddał analizie podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, jakie zapadło w sprawie skarżącego przed NSA w Warszawie, by następnie skonfrontować ją z przedmiotem zaskarżenia przed Trybunałem.

4. Dokonanie oceny konstytucyjności zakwestionowanego przepisu wymaga zbadania stanu prawnego w zakresie komunalizacji, tzw. gruntów warszawskich, na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 dekretu, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Dotychczasowi właściciele tych gruntów (lub inne uprawnione podmioty) mogli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatę symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu). Jeżeli wniosek taki nie został zgłoszony albo nie zostało przyznane dotychczasowemu właścicielowi prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy, wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w dekrecie (art. 8 dekretu). Do realizacji odszkodowań przewidzianych w dekrecie dotychczas nie doszło, na skutek niewydania przepisów wykonawczych w tym zakresie.

Złożenie wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu miało istotne znaczenie z uwagi na skutki prawne z tym związane. Upływ terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu powodował wygaśnięcie uprawnienia do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, co nadaje mu charakter terminu prawa materialnego. Z tego powodu nie może on być przywrócony przy wykorzystaniu procesowej instytucji przywrócenia terminu (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA nr 2/1997, poz. 56; wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/01, ONSA nr 4/2001, poz. 144). Początek biegu tego terminu został związany z dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (art. 7 ust. 1 dekretu), ale określenie terminów i trybu obejmowania gruntów w posiadanie odesłane zostało do regulacji w akcie wykonawczym. Zaskarżony § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy ma następującą treść: „Grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy”. Jest on wykonaniem nałożonego przez ustawodawcę obowiązku wydania aktu wykonawczego do dekretu, który w art. 4 stanowi: „Terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów, określonych w art. 1, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej”.

5. Zaskarżony § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy nie stanowił podstawy do dokonania wywłaszczenia nieruchomości a jedynie wskazał techniczne przesłanki, na jakich ma zostać dokonane przejęcie nieruchomości. Celem rozporządzenia była również konkretyzacja daty objęcia gruntu w posiadanie, czyniąc przez to możliwym ustalenie w konkretnej sprawie biegu terminu z art. 7 ust. 1 dekretu. Zakwestionowany przepis ma charakter dopełniający normę z art. 7 ust. 1 dekretu. Z uwagi na zawartą w nim treść normatywną nie wprowadza on jakiegokolwiek zróżnicowania podmiotów, w zakresie ich ochrony prawnej. Przepis rozporządzenia ustala jedynie datę pewną objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (dzień publikacji sporządzonego protokołu oględzin w organie urzędowym Zarządu Miejskiego), która określa początek biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, w taki sam sposób dla wszystkich adresatów tej normy. Przy ocenie tego rozwiązania należy bowiem mieć na względzie, na co zwrócił uwagę Prokurator Generalny, że komunalizacja gruntów warszawskich nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny. Termin do złożenia wniosku o przyznanie określonych uprawnień wynika wprost z art. 7 ust. 1 dekretu, a czas jego trwania (6 miesięcy), bez wątpienia, służyć miał stworzeniu możliwości wszystkim dotychczasowym właścicielom dowiedzenia się o objęciu konkretnego gruntu w posiadanie przez gminę, i tym samym, skorzystania ze służących im uprawnień.

Nie można też pomijać ścisłego związku pomiędzy przyjętym w rozporządzeniu terminem objęcia przez gminę gruntu w posiadanie a określonym w tym rozporządzeniu trybem obejmowania gruntu w posiadanie. Sposób i rodzaj czynności poprzedzających nastąpienie tego skutku zostały określone tak, by dotychczasowy właściciel i inne zainteresowane osoby mogły się dowiedzieć i uczestniczyć w tych czynnościach. Rozporządzenie nakazywało bowiem obejmowanie gruntów w posiadanie w kolejności odpowiadającej okresom realizacji planów zabudowania, a do czasu ich uprawomocnienia się kolejność obejmowania podawana była do publicznej wiadomości, w formie zarządzeń Ministra Odbudowy ogłaszanych w Monitorze Polskim (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). O przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy Zarząd Miejski m.st. Warszawy ogłaszał w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy (§ 3 rozporządzenia). Ogłoszenie to, oprócz dokładnego oznaczenia gruntu i terminu oględzin, musiało zawierać wezwanie dotychczasowego właściciela i innych osób zainteresowanych do wzięcia udziału w oględzinach, a ich termin nie mógł być wyznaczony przed upływem 14 dni od dnia wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego (§ 4 rozporządzenia). Niezależnie od ogłoszenia, zarówno właściciel gruntu (w miarę posiadania danych o jego miejscu pobytu), jak i użytkownik gruntu musieli być powiadomieni przez Zarząd Miejski o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie (§ 5 rozporządzenia). Osoby zainteresowane mogły brać udział w oględzinach i wnosić zastrzeżenia do protokołu (§ 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia).

Tak określony tryb obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę stwarzał – możliwe w warunkach powojennych – gwarancje powzięcia wiadomości i uczestnictwa zainteresowanych podmiotów w czynnościach zmierzających do osiągnięcia tego skutku prawnego. Określenie późniejszej, konkretnej daty nastąpienia tego skutku, przez stworzenie konstrukcji prawnej, że jest nią data ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego o sporządzonym protokole oględzin (którego należało dokonać w przeciągu miesiąca licząc od dnia oględzin, z pouczeniem o treści m.in. art. 7 ust. 1 dekretu – § 8 ust. 2), pozostaje w racjonalnym związku z przyjętym trybem obejmowania w posiadanie gruntu i powszechnym charakterem komunalizacji gruntów warszawskich. Rozwiązanie to stwarzało z jednej strony, obiektywne warunki dotychczasowym właścicielom do skorzystania z uprawnień określonych w art. 7 ust. 1 dekretu. Z drugiej zaś osiągnięcie celu, któremu służyć miała komunalizacja gruntów warszawskich i możliwie szybka odbudowa stolicy po zniszczeniach wojennych oraz jej rozbudowa, do czego niezbędne było szybkie dysponowanie gruntami warszawskimi (art. 1 dekretu). Nie istniała wówczas faktyczna możność ustalenia konkretnego miejsca pobytu wszystkich właścicieli gruntów położonych na obszarze m.st. Warszawy, z uwagi na ich rozproszenie w Polsce i na świecie spowodowane działaniami wojennymi; inna regulacja prawna, w omawianym zakresie, mogłaby sparaliżować działania związane z odbudową stolicy i utrudnić realizację celu dekretu.

6. Problem terminu do zgłoszenia skutecznego wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu przez dotychczasowych właścicieli, przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu, był przedmiotem analizy Naczelnego Sadu Administracyjnego.

NSA uchwałą z 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 3/03, ONSA 1/2004, poz. 6) wyjaśnił tę kwestię, stwierdzając, że: „Termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę”.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając wątpliwości prawne stwierdził m.in.: „Wyjaśnienie zagadnienia prawnego objętego postanowieniem składu orzekającego wymaga przede wszystkim oceny samej istoty uprawnienia właściciela gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy. Z postanowień dekretu (art. 1) wynika, że z dniem jego wejścia w życie wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, natomiast budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruncie pozostały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5). W kontekście tych unormowań należy postrzegać uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu (prawnych następców właściciela) do przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (z mocy art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz. U. Nr 57, poz. 321; przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu omawianego dekretu należy rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą symboliczną z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy, czyli własność czasową). Nie powinno ulegać wątpliwości, że uprawnienie do żądania przyznania prawa wieczystej dzierżawy gruntu zostało przyznane dotychczasowemu właścicielowi z tego powodu, że utracił własność tego gruntu. Dlatego powstanie tego uprawnienia należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie z późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu.

Analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozwala na odczytanie w tym przepisie dwóch norm, które regulują dwie różne sprawy: po pierwsze, przepis statuuje uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), przy czym powstanie tego uprawnienia jest następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy m.st. Warszawy; po drugie, przepis określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie można więc wyprowadzać wniosku, że prawo dotychczasowego właściciela do żądania przyznania mu wieczystej dzierżawy na gruncie, którego własność utracił, powstaje dopiero z dniem objęcia tego gruntu w posiadanie przez gminę. Wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw pogląd, że żądanie przyznania wieczystej dzierżawy, zgłoszone przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, dotyczy prawa (uprawnienia), które jeszcze nie powstało.

Analizując art. 7 ust. 1 dekretu, należy stwierdzić, że sposób sformułowania tego przepisu może być źródłem poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego właściciela do żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia okresu 6 miesięcy, liczonego od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, służy jedynie ustaleniu terminu końcowego dla zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można więc przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w tym przepisie sformułowania «mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek». Tak sformułowany przepis nie wyklucza oceny, że w istocie chodzi o to, kiedy upływa termin zgłoszenia żądania (wniosku), a nie o to, że żądanie (wniosek) ma być zgłoszone w określonym przedziale czasowym.

Uprawnienie do żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej) dotyczyło praw rzeczowych, a wobec tego nie można przy ocenie dochodzenia tego uprawnienia pominąć także ogólnych zasad dotyczących czynności prawnych przyjętych w prawie cywilnym. Jeżeli z mocy omawianego dekretu dotychczasowy właściciel miał uprawnienie do zgłoszenia żądania przyznania mu dzierżawy wieczystej i takie żądanie zgłosił, to czynność ta nie może być uznana za bezskuteczną czy pozbawioną znaczenia prawnego z tego tylko powodu, że została dokonana przedwcześnie. Nie wynika to bowiem z tego dekretu i pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że czynności prawne są skuteczne, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia stanowiska, że czynność prawna dotychczasowego właściciela gruntu, polegająca na zgłoszeniu właściwemu organowi żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej), jest bezskuteczna tylko z tego powodu, że żądanie to zgłoszone zostało przedwcześnie.

Należy uwzględnić, że także analiza przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy Dz. U. Nr 16, poz. 112) oraz rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które zastąpiło rozporządzenie z 1946 r., wydanych na podstawie art. 4 dekretu i regulujących terminy i tryb obejmowania w posiadanie gruntów określonych w art. 1 dekretu, w żadnej mierze nie przemawia za stanowiskiem, iż zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę było prawnie bezskuteczne.

Jeżeli zważy się, że zgłoszenie żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej) jest wnioskiem (podaniem strony) wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, to również ze względów proceduralnych nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek taki może być zakwalifikowany jako wniosek niebyły (wniosek, którego nie złożono) z tego powodu, że złożony został przedwcześnie; twierdzenie takie nie ma oparcia ani w przepisach dekretu, ani w żadnym innym przepisie prawa.

Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 analizowanego dekretu, do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) tego gruntu jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę”.

7. Jak już wcześniej wspomniano, postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji).

Jako środek ochrony skarga konstytucyjna służy wyeliminowaniu z systemu prawnego unormowań, które pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji wyrażającymi wolności lub prawa skarżącego i jest dopuszczalna jedynie na sam przepis, nie zaś na jego stosowanie w konkretnej sprawie (por. wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50). Także problem oceny braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wynika z treści skargi, skarżący w istocie wiążą naruszenie ich konstytucyjnie chronionych praw, wynikających z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, z wadliwym zastosowaniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w ich sprawie administracyjnej o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, decyzjami Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz z postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonym wyrokiem z 28 października 2002 r.

Podstawą zarzutu, podniesionego w skardze administracyjnej było stwierdzenie skarżących, podtrzymane także w ich skardze konstytucyjnej, że sprawę przywrócenia im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej rozpatrywano w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w oparciu o wniosek ich poprzednika prawnego złożony do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy 8 listopada 1947 r. Pominięto i nie uwzględniono w decyzjach jego wcześniejszego wniosku w tym przedmiocie, złożonego na piśmie 21 kwietnia 1947 r., w formie zastrzeżenia do protokołu oględzin przejmowanej nieruchomości, w którym to protokole zapisano, że „uczestniczący w nich pełnomocnik dotychczasowego właściciela wnosi o przyznanie własności czasowej”.

Pominięcie przy podejmowaniu decyzji administracyjnych i w wyroku NSA wniosku z 21 kwietnia 1947 r. i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięć wniosku z 8 listopada 1947 r. nastąpiło w oparciu o argument, iż „złożenie wymaganego wniosku przed dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę było obojętne z punktu widzenia prawa. Przede wszystkim dlatego, że omawiane prawo podmiotowe w ogóle jeszcze nie powstało. Trudno więc w takiej sytuacji mówić jest, że termin zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną rozpoczynał swój bieg dopiero z dniem objęcia w posiadanie przez gminę, tj. od 2 maja 1947 r.”. Było to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nieuzasadnione. Na błędność tego stanowiska wskazuje nie tylko dotychczasowe orzecznictwo NSA, a w szczególności jego wykładnia art. 1 i art. 7 ust. 1 dekretu w sprawie terminu do zgłaszania wniosku przez dotychczasowego właściciela gruntu, zawarta w omówionej wyżej uchwale 7 sędziów NSA, ale także przepis § 9 rozporządzenia Ministra Odbudowy. Przepis § 9 rozporządzenia brzmi: „Osoby, które nie zgłosiły zastrzeżeń wskazanych w § 7 ust. 2, nie tracą przez to praw, przewidzianych w art. 7 i 8, z tytułu dotychczasowej własności całości lub części gruntów albo własności budynków.” A contrario – jeżeli poprzednik prawny skarżących zastrzeżenie takie w przepisanym trybie zgłosił, prawa do ubiegania się o przyznanie mu praw określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie utracił.

W tym stanie rzeczy, skoro naruszenie konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych skarżących nie było wynikiem sprzeczności z Konstytucją obowiązujących przepisów prawa, ale ich błędnej wykładni i stosowania, bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie dalszych zarzutów skargi, a postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako niedopuszczalne.

8. Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz zwraca uwagę, że decyzja administracyjna i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, leżące u podstaw skargi konstytucyjnej, dotyczyły rozstrzygnięcia wniosku poprzednika prawnego skarżących z 8 listopada 1947 r. Organy orzekające, choć przywoływały niekiedy w swych uzasadnieniach wniesione do protokołu oględzin z 21 kwietnia 1947 r. zastrzeżenie poprzednika prawnego skarżących i sformułowanego w nim „wniosku o przyznanie własności czasowej”, wniosek ten traktowały per non est, i nie uczyniły go przedmiotem swych rozstrzygnięć merytorycznych (por. uzasadnienie wyroku NSA w niniejszej sprawie).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że wniosek poprzednika prawnego skarżących z 21 kwietnia 1947 r., zawarty w oświadczeniu jego pełnomocnika złożonym do protokołu oględzin przejmowanej nieruchomości, może być traktowany jako pozostawiony dotychczas bez rozpoznania ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak na wstępie.

---

* tekst sentencji opublikowany został w Dz.U. Nr 91, poz. 414.